De Grondwet in 2019, een kroniek

In december 2018 verscheen het rapport van de Staatscommissie Parlementair Stelsel², die moest onderzoeken in hoeverre het Nederlandse parlementaire stelsel nog goed werkt, en of het toekomstbestendig is. Hoewel de conclusie was dat de Nederlandse democratische rechtsstaat goed functioneerde, kwam de Commissie wel met een aantal aanbevelingen waarvan sommige een wijziging van de Grondwet betroffen.[1]

In juni 2019 kwam de regering met een eerste reactie, in december 2019 gevolgd door een tweede. Hieruit bleek dat het kabinet fundamentele aanbevelingen vooruitschuift. Alleen de door de Staatscommissie voorgestelde gekozen formateur wijst het kabinet af. Kleinere aanbevelingen neemt het kabinet wel over en leidden in september en december tot internetconsultaties. Maar het rapport van de Staatscommissie heeft nog niet geleid tot wetsvoorstellen tot een substantiële wijziging van de Grondwet om het Nederlandse parlementaire stelsel sterker en toekomstbestendiger te maken.

Er gebeurde in 2019 rond de Grondwet meer, wat echter ook (nog) niet een grondwetswijziging tot gevolg had. De Tweede Kamer nam enkele initiatieven, de behandeling van enkele wijzigingsvoorstellen werd voortgezet, een voorstel werd ingetrokken en de Eerste Kamer wees een voorstel af. Alles overziend zijn er ook in 2020 geen wijzigingen van de Grondwet te verwachten. De voorstellen in behandeling of in voorbereiding zijn marginaal en moeten bovendien nog voor de Tweede Kamerverkiezingen in maart 2021 door zowel Tweede als Eerste Kamer in eerste lezing zijn behandeld wil de tweede lezing vanaf 2021 kunnen beginnen.

Publicatie Grondwet van 2018

In februari 2019 verscheen in het Staatsblad de tekst van de Grondwet 2018. Vlak voor het begin van 2019 werd namelijk nog een wijziging van de Grondwet van kracht: de deconstitutionalisering van de Kroonbenoeming. De tot dan in artikel 131 opgenomen bepaling dat de benoeming van burgemeesters en commissarissen van de Koning bij Koninklijk Besluit moet gebeuren werd vervangen door de bepaling dat dit in de wet moet worden geregeld. De weg naar een mogelijk gekozen burgemeester werd hiermee ingeslagen. Conform artikel 141 maakte de regering vervolgens in februari 2019 gebruik van de mogelijkheid de tekst van de gehele Grondwet³ in het Staatsblad te publiceren en vervolgens met toelichting in pdf-formaat uit te geven.

De Tweede Kamer en initiatiefwetgeving

Tweede Kamerleden maakten drie maal het een voorstel tot wijziging van de Grondwet aanhangig:

• - 

  in januari Ronald van Raak⁴ (SP) voor een bindend referendum
• - 

  in februari Geert Wilders⁵ en Martin Bosma⁶ (PVV) voor een kiesrechtuitsluiting van personen met een meervoudige nationaliteit en voor een verbod van meervoudige nationaliteit van ambtsdragers
• - 

  in mei Kees Verhoeven⁷ en Rob Jetten⁸ (D66) om het EU-lidmaatschap in de Grondwet te verankeren.

Groenlinks-fractiesecretaris Tom van der Lee⁹ trok het in 2006 door Femke Halsema¹⁰ en Ineke van Gent¹¹ (GroenLinks) aanhangig gemaakte voorstel om in artikel 21 een zorgplicht voor dieren op te nemen, in. Dit voorstel lag al sinds 2007 in een la.

De Eerste Kamer verwierp in april in eerste lezing het initiatief van Kees van der Staaij¹² (SGP) – oorspronkelijk ook ingediend door Mat Herben¹³ (LPF) - voor een tweederde meerderheidsvereiste voor de goedkeuring van EU-verdragen.

Initiatief Van Raak: bindend referendum

Met dit initiatief probeert Van Raak opnieuw het bindend referendum in de Grondwet te krijgen. Een eerste poging mislukte in 1999 tijdens de Nacht van Wiegel¹⁴. Een tweede poging werd in 2005 ondernomen en haalde in 2014 de eerste lezing. Bij het aantreden van het kabinet-Rutte III¹⁵ moest dit voorstel in tweede lezing worden genomen. De coalitie bestaande uit VVD, CDA, D66 en ChristenUnie – geschrokken van de ervaringen met het raadgevend referendum over het Oekraïne-verdrag – had in het regeerakkoord opgenomen

Daarmee was het doodvonnis van dit wetsvoorstel in tweede lezing getekend. Hoe zou een tweederdemeerderheid gehaald kunnen worden als de hele coalitie en dus een meerderheid al tegen zou stemmen. D66 – als initiatiefnemer van het voorstel in eerste lezing – weigerde zelfs het voorstel in tweede lezing in te dienen. Saillant detail is nog dat D66 wel in het verkiezingsprogramma had opgenomen

Van Raak snelde de regering te hulp – die anders node het voorstel waar zij niet achter stond had moeten indienen – en diende het voorstel in tweede lezing in, dat zoals te verwachten was, al snel werd verworpen.

Nu gaat Van Raak het dus weer opnieuw proberen, waarbij hij overigens aansluit bij het advies van de Staatscommissie Parlementair Stelsel (zie hieronder). In oktober verscheen een grotendeels positief advies van de Raad van State¹⁶ op basis waarvan Van Raak het voorstel lichtelijk aanpaste. De Tweede Kamer neemt in januari 2020 het voorstel in behandeling.

Initiatief Wilders/Bosma (PVV): kiesrecht- en benoemingsuitsluiting

Het voorstel van deze PVV’ers komt erop neer dat Nederlanders die ook een andere nationaliteit hebben, uitgesloten zijn van het kiesrecht voor de Tweede Kamer. Ook zouden personen met een meervoudige nationaliteit niet meer in aanmerking komen voor een benoeming voor een aantal ambten, zoals minister, lid van een Hoog College van Staat, burgemeester en lid van de gemeenteraad.[2] De indieners zijn van mening dat alle stemgerechtigden, en personen die een politiek ambt bekleden uitsluitend Nederlandse belangen horen te dienen. Met de wijziging moet de schijn van een dubbele loyaliteit tegenover het openbaar bestuur worden voorkomen. Hoewel de Raad van State al op 24 april een advies heeft uitgebracht[3] hebben de indieners hierop nog niet gereageerd.

Overigens liggen er sinds 2011 nog twee andere PVV-initiatieven in de bureaula van de Tweede Kamer te wachten tot de initiatiefnemers hebben gereageerd op het advies van de Raad van State[4]: het voorstel ‘Modernisering van de rol van de Koning’, en het voorstel ’De rol van de Koning bij de kabinetsformatie’. Het eerste voorstel komt er in grote lijnen op neer dat in de Grondwet komt te staan dat de Koning een onafhankelijk staatshoofd is geen deel meer uitmaakt van de regering, het tweede om de Koning bij kabinetsformaties geen rol meer te laten spelen. Dit laatste voorstel is echter achterhaald nu sinds 2012 de Tweede Kamer het initiatief van de formatie naar zich toe heeft getrokken.

Initiatief Verhoeven/Jetten (D66): verankering EU-lidmaatschap

Dit voorstel houdt in dat in de Grondwet de zinsnede wordt opgenomen ‘Nederland is lid van de Europese Unie’. De D66-ers beogen hiermee het EU-lidmaatschap zeker te stellen. Immers, voor een mogelijk uittreden uit de Europese Unie is dan een zware, jarenlang durende Grondwetswijziging nodig. De Raad van State reageerde positief op het idee, stelde wel enkele aanpassingen voor die de initiatiefnemers zonder meer overnamen. De Tweede Kamer neemt het voorstel in februari 2020 in behandeling.

Initiatieven van de regering

In december 2018 verscheen het rapport van de Staatscommissie Parlementair Stelsel die advies moest uitbrengen over de noodzaak van veranderingen in het parlementaire stelsel en de parlementaire democratie. Naar aanleiding daarvan startte het kabinet in september internetconsultaties voor voorstellen om de Grondwet te wijzigen

• - 

  het terugdraaien van de wijze van verkiezingen van de Eerste Kamer naar de manier van voor 1983: niet een keer in de vier jaar in zijn geheel maar eens in de drie jaar de helft
• - 

  de tweede lezing van een Grondwetswijziging behandelen in een Verenigde Vergadering¹⁷ (dus niet eerst de Tweede Kamer en dan de Eerste Kamer)
• - 

  de Tweede Kamer die aansluitend aan de eerste lezing wordt gekozen moet de tweede behandeling ook afronden
• - 

  het regelen van kiesrecht voor niet ingezeten kiesgerechtigden voor de Eerste Kamer via een kiescollege.

Voor wat betreft dit laatste punt kondigde de regering op 22 november aan advies aan de Raad van State te hebben gevraagd, waarna indiening voor de hand ligt.

Op de valreep van 2019, op 24 december om precies te zijn, gaf de regering opnieuw een wijzigingsvoorstel in internetconsultatie: bij de benoeming van leden van de Hoge Raad zou de voordracht voortaan door een voordrachtscommissie in plaats van de Tweede Kamer moeten plaatsvinden. Daarmee zou deze benoemingsprocedure gedepolitiseerd worden. De voordrachtscommissie zou moeten bestaan uit

• - 

  een door de Tweede Kamer te benoemen lid
• - 

  een door de president van de Hoge Raad te benoemen lid van de Hoge Raad
• - 

  een door de Tweede Kamer en de president van de Hoge Raad gezamenlijk aangewezen persoon; deze mag geen Eerste of Tweede Kamerlid of rechter zijn.

De regering nam met dit voorstel een aanbeveling van de Staatscommissie Parlementair Stelsel over.

Voor wat betreft andere aanbevelingen van de Staatscommissie zoals het bindend referendum[5], een gekozen formateur, de invoering van het terugzendrecht van de Eerste Kamer en een constitutionele toetsing gaf de minister aan dat de regering deze in eerste instantie niet overnam maar daar later op terug zal komen.

In behandeling

Bij de Tweede Kamer is in behandeling het initiatiefvoorstel de discriminatiegronden van artikel 1 uit te breiden. Tijdens een eerste debat in de Tweede Kamer bleken de meningen hierover verdeeld. De behandeling zal in 2020 worden voortgezet.

In de wacht op tweede lezing

Vlak na de Tweede Kamerverkiezingen in 2017 nam de Eerste Kamer drie voorstellen in eerste lezing aan:

• - 

  Modernisering brief-telefoon- en telegraafgeheim
• - 

  Algemene bepaling grondrechten en rechtstaat
• - 

  Algemene bepaling over het recht op een eerlijk proces

Deze voorstellen wachten op nieuwe Tweede Kamerverkiezingen om dan in tweede lezing genomen te worden.

Resumerende stand van zaken per 31 december 2019

[1] De belangrijkste aanbevelingen rond de Grondwet waren de aanpassing van het kiesstelsel voor de Tweede Kamer, de invoering van een correctief bindend referendum, de invoering van een gekozen formateur, het instellen van een Constitutioneel Hof en het invoeren van het terugzendrecht voor de Eerste Kamer.

[2] Minister-president, minister, staatssecretaris, lid van de Staten-Generaal, commissaris van de Koning, lid van de provinciale staten, burgemeester, gemeenteraadslid, wethouder, Nationale Ombudsman, lid van de Raad van State, lid van de Algemene Rekenkamer.

[3] Het advies wordt pas gepubliceerd als de initiatiefnemers op het advies hebben gereageerd.

[4] Deze adviezen werden reeds op 4 januari 2012 uitgebracht.

[5] Van Raak is de regering dus voor met zijn in februari 2019 ingediend initiatiefvoorstel.

• 1. 

  Careljan Rotteveel Mansveld was projectmanager bij PDC en in die functie verantwoordelijk voor de constitutionele projecten van het Montesquieu Instituut.
   
• 2. 

  De Staatscommissie parlementair stelsel werd op 27 januari 2017 ingesteld door het kabinet-Rutte II om te adviseren over de noodzaak van veranderingen in het parlementaire stelsel en de parlementaire democratie.
   
• 3. 

  Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft de tekst van de Grondwet 2023 met toelichting uitgegeven in pdf-formaat. De toelichting is op deze site bij ieder artikel opgenomen.
   
• 4. 

  Energieke, strijdbare en debatvaardige Brabantse SP-politicus; eerst drie jaar in de Eerste Kamer en daarna, vanaf 2006, ruim veertien jaar in de Tweede Kamer. Was als docent geschiedenis verbonden aan de Universiteit van Amsterdam en daarna directeur van het wetenschappelijk bureau van de SP, waarvan hij later voorzitter werd. Als Kamerlid woordvoerder op het gebied van het binnenlands bestuur, constitutionele zaken, koninklijk huis, kiesrecht, beloning ambtsdragers, werkwijze van de Kamer, Koninkrijksaangelegenheden en veiligheid. Was tevens lid van het Presidium. Bracht in 2016 een wet over bescherming van klokkenluiders tot stand en had in 2020 succes met een voorstel in eerste lezing over het correctief referendum. Sinds 1 april 2021 is hij hoogleraar 'Erasmiaanse waarden' aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Hij promoveerde eerder op een studie over het 19-eeuwse conservatisme.
   
• 5. 

  Geert Wilders (1963) is sinds november 2006 politiek leider van de PVV. Hij is sinds 25 augustus 1998 (met een korte onderbreking in 2002) Tweede Kamerlid. Aanvankelijk was hij dat voor de VVD, maar op 2 september 2004 werd hij een onafhankelijk Kamerlid. In 2023 was hij voor de zesde keer lijsttrekker. De heer Wilders was medewerker van de afdeling Verdragen bij de Ziekenfondsraad, wetstechnisch medewerker van de Sociale Verzekeringsraad en beleidsmedewerker en speechschrijver van de VVD-Tweede Kamerfractie. In 2010 zat hij enige tijd in de gemeenteraad van Den Haag.
   
• 6. 

  Martin Bosma (1964) is sinds 14 december 2023 voorzitter van de Tweede Kamer en sinds 30 november 2006 lid van de Tweede Kamerfractie van de PVV. Hij was in de periode 2004-2006 medewerker van de fractie Groep-Wilders en daarvoor werkzaam in de journalistiek en onder meer mededirecteur van een mediabedrijf. De heer Bosma hield zich als Kamerlid vooral bezig met binnenlandse zaken, hoger en wetenschappelijk onderwijs, media en cultuur. Hij was fractiesecretaris en (tweede) ondervoorzitter van de Kamer. Eerder was hij lid van de onderzoekscommissie onderwijsvernieuwingen.
   
• 7. 

  Bijna elf jaar een vooraanstaand en goed aangeschreven Tweede Kamerlid van D66, met grote belangstelling voor digitalisering en cyberveiligheid. Was twee jaar vicefractievoorzitter en tevens enkele keren campagneleider. Voor hij Kamerlid werd directeur van de regio Amsterdam van MKB Nederland. Hield zich in de Kamer dan ook enige tijd bezig met economische onderwerpen, zoals marktordening en mededinging. Later waren zaken waarover hij sprak onder meer mediabeleid, luchtvaart, auteursrecht, Europese zaken, inlichtingendiensten en digitalisering. Als ondervoorzitter van een Kamercommissie over de digitale toekomst zette hij ICT nadrukkelijk op de kaart. Was verder voorzitter van de onderzoekscommissie huurprijzen. Zorgde voor wetgeving om de bijzondere strafbepalingen over majesteitsschennis te schrappen en over verdere zondagsopenstelling van winkels.
   
• 8. 

  Rob Jetten (1987) is sinds 23 november 2023 voorzitter van de D66-fractie in de Tweede Kamer. Hij is sinds 6 december 2023 Tweede Kamerlid. Daarvoor was hij dat van 23 maart 2017 tot 10 januari 2022. Van 9 oktober 2018 tot 8 maart 2021 en van 25 mei tot 28 september 2021 was hij eveneens voorzitter van D66 in de Tweede Kamer. Van 10 januari 2022 tot 2 juli 2024 was de heer Jetten minister voor Klimaat en Energie in het kabinet-Rutte IV en van 12 januari tot 2 juli 2024 tevens vicepremier. Eerder was de heer Jetten gemeenteraadslid (fractievoorzitter) in Nijmegen en voorzitter van de Jonge Democraten. Hij werkte bij ProRail als regiomanager bouwmanagement in Noord-Oost Nederland. Bij de verkiezingen van 2017 en 2023 was hij lijsttrekker.
   
• 9. 

  Tom van der Lee (1964) is sinds 23 maart 2017 Tweede Kamerlid. Tot 27 oktober 2023 was dat voor GroenLinks en sindsdien maakt hij deel uit van de Tweede Kamerfractie van GroenLinks-PvdA. Hij was hoofd voorlichting en politiek strateeg van GroenLinks en in die functie adviseur van Paul Rosenmöller en Femke Halsema. In 2009 werd hij campagne-directeur bij Oxfam Novib. De heer Van der Lee was voorzitter van de parlementaire enquêtecommissie Aardgaswinning Groningen. Hij is financieel woordvoerder van de fractie van GroenLinks-PvdA.
   
• 10. 

  Femke Halsema (1966) is sinds 12 juli 2018 burgemeester van Amsterdam. Werd in 1998, een jaar na haar breuk met de PvdA, Tweede Kamerlid voor GroenLinks en in 2002 daarvan als opvolger van Paul Rosenmöller de politiek leider. Stuurde aan op een vrijzinnig-linkse koers, maar wist in 2010 geen kabinetsdeelname te bewerkstellingen voor haar partij. Verliet in januari 2011 de politiek. Zij begon haar loopbaan na haar studie criminologie in Utrecht als universitair onderzoeker en was daarna stafmedewerker van de Wiardi Beckman Stichting. Na haar vertrek uit de Haagse politiek was zij in Tilburg bijzonder hoogleraar politiek in de 21e eeuw, publiciste en documentairemaker.
   
• 11. 

  Groningse vakbondsvrouw die veertien jaar een spreek- en strijdvaardig lid van de GroenLinks-Tweede Kamerfractie was. Kwam uit de kring van de PSP en is overtuigd republikein. In de FNV was zij regiohoofd van de regio Noord (Friesland, Groningen en Drenthe) en daarnaast negen jaar gemeenteraadslid in Groningen. In de Tweede Kamer hield zij zich onder meer bezig met arbeid en zorg, emancipatie, verkeer, binnenlands bestuur en koninkrijksrelaties. Verder was zij vicefractievoorzitter, lid van het Kamerpresidium en voorzitter van vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Was in 2013-2017 regiodirecteur Noord bij de Nederlandse Spoorwegen en is nu burgemeester van Schiermonnikoog.
   
• 12. 

  Kees van der Staaij (1968) is sinds 1 juni 2024 staatsraad bij de Afdeling advisering van de Raad van State. Hij was van 19 mei 1998 tot 6 december 2023 Tweede Kamerlid voor de SGP. De heer Van der Staaij was in 2010-2023 politiek leider van de SGP. Hij was eerder adjunct-chefjurist bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In de Tweede Kamer hield hij zich onder meer bezig met algemene politiek onderwerpen, veiligheid en justitie, buitenlandse zaken, Koninklijk Huis en volksgezondheid, welzijn en sport. Hij zat verder een werkgroep voor die de herziening van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer voorbereidde en in 2021 een werkgroep over versterking van de positie van de Tweede Kamer. Bij zijn vertrek was hij de nestor van de Kamer.
   
• 13. 

  Vriendelijke, relativerende LPF-voorman, die - feitelijk noodgedwongen - vier jaar een vooraanstaande politieke rol speelde. Als voorlichter van Pim Fortuyn trad hij, na diens geweldadige dood, onverwacht als aanvoerder van de LPF naar voren. Hij werd fractievoorzitter en onderhandelaar bij de formatie. Kreeg toen zowel waardering voor zijn bezadigde rol als kritiek, omdat hij volgens partijleden te mild was. Trok zich daarom al na enige maanden terug. Kort voor de kabinetscrisis van 2002 keerde hij terug als fractievoorzitter en in 2003 was hij lijsttrekker. Ook dat leiderschap werd voortijdig beëindigd, maar in 2006 werd hij opnieuw fractievoorzitter. Als oud-voorlichter van defensie had dat onderwerp zijn bijzondere belangstelling en hij zette zich onder meer in voor veteranen. Is sinds 2018 gemeenteraadslid in Montfoort.
   
• 14. 

  In de nacht van 18 op 19 mei 1999 kreeg een wetsvoorstel tot invoering van de mogelijkheid voor een correctief referendum in de Eerste Kamer niet de vereiste tweederde meerderheid. Daarop bood het kabinet in de loop van 19 mei zijn ontslag aan. Vooral D66 was zeer ontstemd en teleurgesteld over de verwerping, omdat zij het referendum als één van haar 'kroonjuwelen' beschouwde.
   
• 15. 

  Dit kabinet van VVD, D66, CDA en ChristenUnie kwam na de tot dan langste formatie sinds 1945 tot stand. Zeven maanden na de verkiezingen van 15 maart 2017 stond er een opvolger van het kabinet-Rutte II op het bordes. Voor premier Mark Rutte was het de derde keer dat hij een kabinet leidt. Het kabinet bood op 15 januari 2021 ontslag aan, vanwege de harde conclusies van het parlementair onderzoek kinderopvangtoeslag. Hiermee werd het kabinet, en de leden hiervan, demissionair. Deze demissionaire periode zou 360 dagen duren, een record.
   
• 16. 

  De Raad van State is een van de Hoge Colleges van Staat en heeft als voornaamste taak de regering en het parlement te adviseren over wetgeving en bestuur. Daarnaast is deze instantie de hoogste algemene bestuursrechter.
   
• 17. 

  De gezamenlijke vergadering van beide Kamers van de Staten-Generaal (de Tweede en Eerste Kamer) heet Verenigde Vergadering. De voorzitter van de Eerste Kamer leidt deze vergadering (artikel 62 Grondwet).