Besluitvorming in de Europese Unie tot december 2009 - EU monitor

EU monitor
Sunday, March 29, 2020
calendar

Besluitvorming in de Europese Unie tot december 2009

Source: Europa Nu.
Stapels dossiers

Tot december 2009 was de besluitvorming binnen de Europese Unie anders ingericht dan nu. Beleidsterreinen waren verdeeld over drie zogenoemde "pijlers": de Europese gemeenschap (eerste pijler), het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (tweede pijler) en samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (derde pijler). Binnen deze pijlers bestonden verschillende besluitvormingsprocedures.

Om beleidsvorming overzichtelijker, doeltreffender en democratischer te laten verlopen, zijn met het Verdrag van Lissabon i (2009) hervormingen doorgevoerd met betrekking tot de besluitvorming. Sindsdien zijn de drie pijlers niet meer van toepassing.

Momenteel gelden twee besluitvormingsprocedures binnen de EU. Op de meeste beleidsterreinen wordt de gewone wetgevingsprocedure i toegepast. Voor de overige terreinen gelden bijzondere wetgevingsprocedures i. Daarnaast zijn beleidsonderwerpen sinds Lissabon in drie categoriën i onder te verdelen: terreinen waarop de EU exclusieve bevoegdheden heeft, terreinen waarop de bevoegdheden van de EU en lidstaten gedeeld zijn en terreinen waarop de EU lidstaten enkel ondersteunt.

1.

De pijlerstructuur

De Europese Unie i bestond tot december 2009 uit drie pijlers. Voor elke pijler golden andere basisregels voor het nemen van besluiten. Hieronder staat een uitleg van de situatie tot de invoering van het Verdrag van Lissabon i in 2009.

 

Eerste pijler

De Europese gemeenschap

  • Bijna alle beleidsterreinen
  • Besluiten die gelden voor de hele EU

Tweede pijler

Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid

  • Het verdedigen van Europese waarden, internationale samenwerking, veiligheid

Derde pijler

Politiële en justitiële samenwerking

  • Controles aan de buitengrenzen, terrorismebestrijding, criminaliteitsbestrijding, immigratie en asiel

De Europese verdragen konden waar het de besluitvormingsprocedures betreft op twee procedures worden aangepast.

  • Bij de passerelle i kon de Raad van Ministers, met eenparigheid van stemmen en na raadpleging van het Europees Parlement, besluiten om zaken betreffende politiële en justitiële samenwerking in strafzaken en de bestrijding van racisme die onder de derde pijler vielen, over te hevelen naar de eerste pijler. Het initiatief lag bij de Commissie of een lidstaat.
  • Bij een verdragsherziening i kon elke lidstaat of de Commissie de Raad vragen om het verdrag te herzien. Het Europees Parlement moest en de Commissie mocht geraadpleegd worden voordat de lidstaten de wijzigingen uitwerkten. In het geval van monetair beleid moest ook de Europese Centrale Bank i geraadpleegd worden. Vervolgens moesten alle lidstaten die wijzigingen goedkeuren volgens hun eigen nationale procedures.

Op een aantal gebieden deelden de lidstaten en de Europese Commissie de bevoegdheden. Op een aantal andere gebieden gold dat de Commissie exclusief het recht had beleid te maken.

2.

De eerste pijler

Gemeenschappelijk beleid

Besluitvormingsprocedures

De eerste pijler kende vele besluitvormingsprocedures. In elk van die procedures hadden de Raad van Ministers i, de Europese Commissie i en het Europees Parlement i een andere rol en andere bevoegdheden. De belangrijkste procedures tot december 2009 staan hieronder opgesomd.

Medebeslissing- of co-decisieprocedure i

De Raad van Ministers en het Europees Parlement beslisten samen over een voorstel. Een voorstel kon tot drie keer toe gewijzigd worden gedurende de procedure. De medebeslissingsprocedure was de meest gebruikte procedure in de Europese Unie.

Samenwerkingsprocedure i

De Raad van Ministers besliste over een voorstel. Het Europees Parlement mocht wijzigingen voorstellen. Als de Raad die wijzigingen niet overnam dan besliste de Raad met eenparigheid van stemmen i over dat voorstel.

Raadplegingsprocedure i

De Raad van Ministers besliste over een voorstel. Het Europees Parlement mocht alleen advies uitbrengen.

Instemmingsprocedure i

Eerst besliste het Europees Parlement over een voorstel. Daarna beslist de Raad van Ministers. De instemmingsprocedure werd vooral gebruikt voor bepaalde internationale verdragen en het toetreden van nieuwe lidstaten. In dat laatste geval was unanimiteit in Raad vereist. Onder deze procedure vielen verder nauwere samenwerking door lidstaten, het vaststellen van de statuten en de reikwijdte van haar financieel toezicht van de Europese Centrale Bank i.

Begrotingsprocedure i

De Raad van Ministers en het Europees Parlement beslisten over de begroting. De Commissie stelde de begroting op en dan konden de Raad en het Europees Parlement wijzigingen voorstellen. Zowel de Raad als het Europees Parlement moest de begroting goedkeuren. Het Europees Parlement kon niet-verplichte uitgaven amenderen. Het was voor het Europees Parlement veel lastiger om veranderingen voor te stellen voor de verplichte uitgaven.

Akkoordprocedure i

De Raad gaf de Commissie een mandaat om te onderhandelen over internationale akkoorden die niet onder de instemmingsprocedure vallen. Dit betrof handelsverdragen, associatieovereenkomsten i en akkoorden die leidden tot wijzigingen in besluiten die aangenomen zijn via de medebeslissingsprocedure. Het Europees Parlement moest instemmen met het akkoord. Daarna besliste de Raad van Ministers.

Open-coördinatie methode i

De lidstaten stemden onderling hun beleid op elkaar af in de Raad van Ministers. Zij stelden bepaalde doelen op voor beleidsterreinen waar de Europese Unie geen bevoegdheden heeft. De Raad bepaalde ook hoe de voortgang gemeten werd. De Europese Commissie hield toezicht op de voortgang.

Richtsnoeren

Deze werden door de Europese Raad vastgesteld en gingen over economisch beleid. Hoe de Europese Raad deze besluiten nam stond niet in procedures omschreven. Als een lidstaat de algemene uitgezette lijn met haar beleid in gevaar bracht, was vastgelegd dat de Europese Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een aanbeveling kon doen.

Sociaal protocol i

Hiermee moest de Commissie sociale partners betrekken bij het opstellen van voorstellen, voordat zij deze naar de Raad en het Europees Parlement stuurde. Daarnaast konden sociale partners aangeven dat zij zelf tot afspraken kwamen en dat zij binnen gestelde kaders zelf verantwoordelijk waren voor de uitvoering van de afgesproken maatregelen.

Procedure zonder deelname Europees Parlement i

De Commissie deed een voorstel en de Raad van Ministers beslist. Dit betrof vooral maatregelen om de vrijheden van de interne markt te waarborgen en het opstellen van algemene richtsnoeren inzake economisch beleid.

Lamfalussy procedure i

Dit type besluit was een aangepaste vorm van de medebeslissingsprocedure en werd gebruikt bij financiële regelgeving.

Artikel 86 Verdrag van de Europese Gemeenschappen

Hiermee mocht de Commissie beschikkingen en richtlijnen opstellen, zonder daarbij de Raad of het EP te hoeven betrekken. In de praktijk werden zij wel bij deze regelgeving betrokken. Het ging hier om zaken die betrekking hebben op het mededingingsrecht aangaande publieke ondernemingen.

Wie mocht voorstellen doen?

Bij alle besluitvormingsprocedures had de Europese Commissie het recht van initiatief: alleen de Commissie mocht officieel voorstellen doen. De Raad en het Europees Parlement behandelden het voorstel vervolgens. De Raad van Ministers en het Europees Parlement konden de Commissie wel verzoeken voorstellen in te dienen.

Hoe werd er gestemd?

Tenzij anders vermeld, werd in de Raad van Ministers gestemd met gekwalificeerde meerderheid i: voor het goedkeuren van een besluit moest meer dan de helft van de lidstaten vóór zijn. Bovendien moest een voorstel genoeg stemmen krijgen. Elk land heeft een aantal stemmen dat gedeeltelijk afhangt van hoeveel inwoners een land heeft. Soms moeten de landen die vóór stemmen ook nog een bepaald deel van de bevolking vertegenwoordigen.

Als de Raad van Ministers met eenparigheid van stemmen i besliste, moest elk land instemmen met een voorstel. Eén land kon in dergelijke gevallen een voorstel blokkeren.

In het Europees Parlement werd er gestemd met een meerderheid van stemmen. Dit was of een meerderheid van het aantal aanwezige leden in de zaal (minimaal een derde), of van het totale aantal leden. In het laatste geval lag de drempel hoger.

Hoe de Europese Raad besluiten neemt, stond niet in procedures omschreven.

Soorten besluiten

De Europese Unie kent bindende en niet-bindende besluiten. Bindende besluiten zijn regels waar lidstaten zich aan moeten houden. Lidstaten hoeven met niet-bindende besluiten niets te doen, maar het mag wel. De belangrijkste soorten besluiten staan hieronder opgesomd.

Alle bindende besluiten worden op basis van vastgelegde procedures genomen. Voor een aantal van de niet-bindende besluiten zijn geen procedures vastgelegd.

Deze besluiten gelden ook nog na invoering van het Verdrag van Lissabon in december 2009.

Bindende besluiten

Verordening i

Dit type besluit heeft directe werking in alle lidstaten. Dat wil zeggen dat de hele verordening in alle details geldt voor alle Europese lidstaten.

Richtlijn i

De Europese Unie stelt de doelen vast en ook wanneer de lidstaten eraan moeten voldoen. Hoe de lidstaten aan het besluit voldoen, mogen de lidstaten zelf bepalen.

Beschikking i

Dit besluit richt zich op één rechtspersoon, dit kan een land, bedrijf, of persoon zijn. Deze moet zich aan alle bepalingen in de beschikking houden. Ook de boetes die de Commissie uitdeelt bij overtreding van de regels van de interne markt zijn beschikkingen.

Internationale overeenkomsten i

De Europese Unie sluit, mede namens de lidstaten, overeenkomsten met derde landen i. Er zijn verschillende soorten overeenkomsten, uiteenlopend van handelsverdragen over uitvoertarieven tot uitgebreide samenwerkingsovereenkomsten op alle beleidsterreinen waar de EU zich mee bezighoudt.

Besluit 'sui generis' i

Dit type besluit is een overkoepelende categorie voor alle besluitvorming die niet past in het rechtsinstrumentarium dat vermeld staat in de Europese verdragen. Zo valt de begroting als besluit onder deze categorie, evenals het instellen van comités.

Niet-bindende besluiten

Advies i

Een Europese instelling geeft hiermee een oordeel over een situatie. Eventueel draagt ze ideeën aan ter verbetering van de situatie. Voordat het Hof van Justitie i een geschil in behandeling neemt tegen een lidstaat, moet er een advies zijn uitgebracht.

Aanbeveling i

Hiermee stelt een Europese instelling een lijn voor waar lidstaten zich bij voorkeur aan zouden moeten houden. Het verplicht de lidstaten tot niets. Het is een soort richtlijn zonder juridische bindende kracht. Bij overtredingen van de mededingingsregels vaardigt de Commissie aanbevelingen uit met te nemen maatregelen om de verstoring van de interne markt op te heffen.

Richtsnoer i

Dit is een soort gespecialiseerde aanbeveling die gebruikt wordt voor de coördinatie van het economisch en werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten.

Verklaring i

Hiermee laat een Europese instelling zich uit over een bepaalde situatie of onderwerp. Ze wordt meestal gebruikt door de Commissie en het voorzitterschap van de Europese Unie i om te reageren op actuele gebeurtenissen. Politiek zeer gevoelige uitspraken worden hierin vermeden.

Witboek

Dit is een document waarin de Europese Commissie voorstellen of een strategie om een bepaald doel te bereiken uiteenzet. Een witboek kan dienen als aanzet tot wetgevingsvoorstellen, of als discussiestuk.

Groenboek i

Dit is een document dat als doel heeft een discussie op gang te brengen over een bepaald probleem. Alleen de Europese Commissie kan Groenboeken uitbrengen.

Raam- en uitvoeringswetgeving

Voor alle bindende besluiten geldt, dat kan worden bepaald dat de Europese Commissie de bevoegdheid krijgt om de maatregelen vast te stellen die nodig zijn om het besluit uit te voeren. Bij deze Europese variant op raamwetgeving wordt het vaststellen van de uitvoeringsmaatregelen afgehandeld in de comitologie-comités i. Deze comités werken volgens vastgestelde procedures.

De Commissie vaardigt deze afgeleide besluiten uit. Dit doet zij op basis van de wetgeving die het kader aangeeft en de adviezen van comitologie-comités. De besluiten zijn onder te verdelen in uitvoeringsmaatregelen, toepassingsbesluiten en actieprogramma's. Afhankelijk van de precieze procedure die is vastgesteld bekrachtigen de Commissie of de Raad, dan wel de Raad in samenspraak met het Europees Parlement deze afgeleide besluiten formeel.

Inter-institutioneel akkoord

Hiermee formaliseren de Commissie, Raad en Parlement hun samenwerking op bepaalde punten. Voor een deel gaat het hier om onderlinge organisatorische afspraken. Verder betreffen zij de vastlegging dat de Commissie bepaalde internationale onderhandeling voert waar zij namens de Raad toe gemachtigd is.

3.

Tweede pijler

Buitenlands en veiligheidsbeleid

Besluitvormingsprocedures

De besluitvorming in de tweede pijler week sterk af van de eerste pijler. De regeringen van de lidstaten, die worden vertegenwoordigd in de Europese Raad i en/of in de Raad van Ministers i, namen de besluiten. In principe nam de Raad van Ministers de beslissingen. Wanneer de grote lijnen werden vastgesteld, besliste de Europese Raad. Veel van het voorwerk werd in dat geval alsnog gedaan door de Raad van Ministers.

De lidstaten moesten zich aan de Europese lijn houden wanneer zij in internationaal verband opereerden. Zo waren de lidstaten verplicht om hun standpunten onderling af te stemmen in internationale overlegstructuren. Hoe ze dat vormgeven stond niet in verdragen omschreven. Lidstaten konden ook het voorzittende land van de Raad machtigen om namens hen te onderhandelen.

De Europese Commissie moest bij al het beleid in de tweede pijler worden betrokken. Wanneer een gemeenschappelijk optreden of standpunt leidde tot onderbreking of opschorting van de economische betrekkingen met een derde land kwam de Commissie met voorstellen waar de Raad van Ministers vervolgens een besluit over moest nemen.

Het Europees Parlement werd door de Raad van Ministers op de hoogte gehouden van, en geraadpleegd over, het buitenlands en veiligheidsbeleid. Resoluties van het Europees Parlement op het gebied van buitenlands- en veiligheidsbeleid hadden formeel geen invloed. Wel moest de Raad op de essentiële punten rekening houden met de mening van het Europees Parlement.

Bij crisisbeheersingsoperaties kon de Raad van Ministers het politiek en veiligheidscomité machtigen besluiten te nemen om een crisisbeheersingsoperatie politiek en strategisch te leiden.

Wie mocht voorstellen doen?

De Europese Commissie en de lidstaten mochten met voorstellen komen. Het Europees Parlement mocht aanbevelingen doen.

Hoe werd er gestemd?

In principe besliste de Raad van Ministers in zaken die onder de tweede pijler vallen met eenparigheid van stemmen i. Lidstaten konden zich onthouden van stemmen. Besluiten werden daarmee niet geblokkeerd. De lidstaten die zich onthielden van stemmen waren niet verplicht het besluit zelf toe te passen, maar ze mochten het optreden van de EU niet in de weg staan.

De meeste uitvoeringsbesluiten werden genomen met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen i. Hetzelfde gold voor het bepalen van gemeenschappelijke optredens en voor het bepalen van standpunten op basis van al vastgestelde gemeenschappelijke strategieën.

Hoe de Europese Raad normaal gesproken besluiten nam stond niet in procedures omschreven.

Soorten besluiten

Deze besluiten gelden in licht aangepaste vorm ook nog na invoering van het Verdrag van Lissabon in december 2009.

Bindende besluiten

Gemeenschappelijke strategie i

Hiermee stelt de Europese Raad de doelstellingen vast voor zaken waar de lidstaten een gezamenlijk belang gemeen hebben. Ook stellen ze vast wat de benodigde middelen zijn die de lidstaten moeten leveren om de doelen te halen. Een gemeenschappelijke strategie maakt het mogelijk besluiten te nemen die over de uitvoering gaan.

Gemeenschappelijk optreden i

Met dit besluit stelt de Europese Unie het doel, de voorwaarden, de duur, en de benodigde middelen vast die de lidstaten moeten leveren voor de uitvoering van een gezamenlijk optreden.

Gemeenschappelijk standpunt

Hiermee bepaalt de Europese Unie haar aanpak voor specifieke situaties of bij bepaalde onderwerpen. De lidstaten moeten hun nationaal beleid aanpassen aan het gemeenschappelijk standpunt.

Richtsnoer i

Hiermee zet de Europese Raad de algemene lijnen uit voor het beleid in de tweede pijler.

Artikel 301 Verdrag van de Europese Gemeenschappen

De Europese Unie economische sancties stelt aan de hand van dit artikel economische sancties vast.

Niet-bindende besluiten

Verklaring i

Hiermee laat een Europese instelling zich uit over een bepaalde situatie of onderwerp. Ze wordt meestal gebruikt door de Commissie en het voorzitterschap van de Europese Unie om te reageren op actuele gebeurtenissen. Politiek zeer gevoelige uitspraken worden vermeden.

4.

Derde pijler

Samenwerking in strafzaken

Besluitvormingsprocedures

De besluitvorming in derde pijler week ook sterk af van de eerste pijler. De Raad van Ministers nam de besluiten. Dit gold ook voor het bepalen van de voorwaarden voor gezamenlijke optredens van politie of justitie op het grondgebied van een andere lidstaat.

Het vaststellen van overeenkomsten werd door de Raad van Ministers gedaan, waarna de lidstaten de overeenkomst moesten goedkeuren. Een overeenkomst trad in werking, wanneer tenminste de helft van de lidstaten deze had geratificeerd, en dan alleen voor die lidstaten die het hadden geratificeerd. Besluiten over de benodigde maatregelen om overeenkomsten uit te voeren werden met gekwalificeerde meerderheid genomen.

De Europese Commissie moest bij het beleid worden betrokken. Het Europees Parlement moest in de standaardprocedure door de Raad om advies gevraagd worden. In alle gevallen moest de Raad het Europees Parlement op de hoogte houden. En in een beperkt aantal gevallen speelde het Europees Parlement een iets grotere rol.

Het coördinatiecomité (een groep hoge ambtenaren uit de lidstaten) mocht adviezen geven voor alle zaken die in de derde pijler vallen. Dit kon het uit eigen beweging doen, of op verzoek van de Raad.

Wie mocht voorstellen doen?

De Europese Commissie en de lidstaten mochten met voorstellen komen. Het Europees Parlement mocht aanbevelingen doen.

Hoe werd er gestemd?

De Raad van Ministers stemde in het geval van besluiten, kaderbesluiten en het innemen van gezamenlijke standpunten met eenparigheid van stemmen i. Bij overeenkomsten gold stemmen met gekwalificeerde meerderheid i.

Soorten besluiten

Deze besluiten gelden in het algemeen niet meer na invoering van het Verdrag van Lissabon in december 2009.

Bindende besluiten

Kaderbesluit i

Dit dwong de lidstaten wettelijke en/of bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen. Hoe de lidstaten hieraan voldoen mogen zij zelf bepalen.

Besluit i

Hiermee stelde de Europese Unie een doel op elk ander terrein binnen de derde pijler dat niet viel onder het kaderbesluit. Lidstaten moesten zich aan het doel houden. Hoe de lidstaten hieraan voldeden mochten zij zelf bepalen. De Raad van Ministers stemde met gekwalificeerde meerderheid van stemmen over uitvoeringsmaatregelen op het Europese niveau.

Gezamenlijk optreden

Dit waren bepalingen over de operationele samenwerking en uitvoering van de samenwerking op het terrein van politie en justitie.

Gemeenschappelijk standpunt

Dit bepaalde de aanpak van de Europese Unie in specifieke situaties of onderwerpen. Hoewel dit niet expliciet vermeld werd, moesten de lidstaten moeten hun nationaal beleid en nationale rechtsorde aanpassen aan het gemeenschappelijk standpunt.

Overeenkomst i

Dit bond lidstaten aan zaken die buiten de bevoegdheid van de Europese instellingen vielen, maar wel nauw verbonden waren met het bestaande beleid van de Europese Unie.

Niet-bindende besluiten

verklaring i

Hiermee liet een Europese instelling zich uit over een bepaalde situatie of onderwerp. Ze werd meestal gebruikt door de Commissie en het voorzitterschap van de Europese Unie om te reageren op actuele gebeurtenissen. Politiek zeer gevoelige uitspraken werden vermeden.