Begrotingsbehandeling in de Tweede Kamer

Na een begrotingsvoorbereiding¹ van ruim een jaar wordt de Rijksbegroting² en de Miljoenennota³ voor het volgende jaar aan de Tweede Kamer aangeboden. Dit gebeurt op Prinsjesdag nadat de koning(in) de Troonrede heeft voorgelezen. Anders dan bij gewone wetsvoorstellen, die per post naar de Tweede Kamer worden gestuurd, overhandigt de minister van Financiën tijdens een vergadering van de Tweede Kamer de begrotingsvoorstellen in een 'koffertje' aan de voorzitter. Tevens houdt hij of zij daarbij een korte aanbiedingsspeech.

Daarna wordt de begroting in de Tweede Kamer behandeld. Na de Algemene Politieke Beschouwingen, volgen de Algemene Financiële Beschouwingen. Daarna worden de begrotingen van de diverse ministeries en begrotingsfondsen (zoals het Gemeentefonds) behandeld.

De parlementaire begrotingsbehandeling (in beide Kamers) moet vóór 1 januari zijn afgerond, maar de Comptabiliteitswet staat toe dat geld voor lopend beleid al wordt uitgegeven. In spoedgevallen is afwijking mogelijk, mits dat aan het parlement wordt gemeld. Het is meer dan eens voorgekomen dat de begrotingsbehandeling niet op 1 januari was afgerond.

Op de woensdag en donderdag na Prinsjesdag debatteren de fractievoorzitters⁴ in de Tweede Kamer⁵ met de minister-president over de hoofdlijnen van het kabinetsbeleid en de Miljoenennota voor het komende jaar. Dit plenaire debat staat bekend als de Algemene Politieke Beschouwingen (APB)⁶.

In oktober debatteren de financiële woordvoerders van de Tweede Kamerfracties met de minister van Financiën over het financieel-economisch beleid tijdens de Algemene Financiële Beschouwingen (AFB)⁷. De AFB worden meestal gecombineerd met de behandeling van de begroting van het ministerie van Financiën en de begroting van de Nationale Schuld.

Na Prinsjesdag, de Algemene Politieke Beschouwingen (APB) en Algemene Financiële Beschouwingen (AFB), worden in de Tweede Kamer de begrotingen van de diverse ministeries⁸ en begrotingsfondsen behandeld.

Tijdens de behandeling van deze begrotingen⁹, tezamen de begrotingshoofdstukken genoemd, zijn vooral de specialisten en de vakministers aan het woord. De fractiewoordvoerders in de Tweede Kamer geven namens hun fractie¹⁰ hun visie op het betreffende beleidsterrein. Zij gaan dan in debat met de woordvoerders van de andere partijen en de bewindslieden die verantwoordelijk zijn voor de betreffende begroting.

De begrotingen worden bij wet vastgesteld. De Tweede Kamer kan op die manier gebruik maken van het budgetrecht¹¹ door deze wetsvoorstellen goed te keuren, te verwerpen of te wijzigen. Er geldt een ongeschreven regel dat Kamerleden moeten aangeven op welke wijze voorstellen tot of verzoeken om uitgavenverhogingen betaald moeten worden (door andere uitgaven te verlagen, belastingen of andere overheidsinkomsten te verhogen of het begrotingstekort te laten oplopen).

Als de Tweede Kamer geld wil verschuiven tussen de diverse begrotingen, dan moet dat tijdens de AFB al geregeld worden. Om te voorkomen dat bij de afzonderlijke begrotingsbehandelingen overal tot uitgavenverhogingen wordt besloten (waardoor de totale overheidsuitgaven ongebreideld zouden worden verhoogd) is het gebruikelijk dat bij deze afzonderlijke begrotingsbehandelingen alleen nog verschuivingen binnen begrotingen worden voorgesteld.

Financiële problemen en geschilpunten die tijdens de APB aan het licht komen en niet direct opgelost kunnen worden worden vaak doorgeschoven naar de AFB, waar de financieel specialisten er verder over kunnen praten.

De begrotingsbehandeling in de Tweede Kamer bestaat veelal uit vier onderdelen:

• - 

  een schriftelijke vragenronde, waarbij Tweede Kamerleden feitelijke vragen over de begroting kunnen stellen die door de minister beantwoord moeten worden;
• - 

  een begrotingsonderzoek, een wetgevingsoverleg tussen de woordvoerders van de Tweede Kamerfracties en de verantwoordelijke bewindslieden. Tijdens dit begrotingsonderzoek moeten de bewindslieden mondeling begrotingstechnische vragen van de Kamerleden beantwoorden;
• - 

  een plenair debat¹² tussen de woordvoerders van de Tweede Kamerfracties en de betreffende bewindslieden. Tijdens dit debat kunnen de Tweede Kamerleden moties en amendementen (wijzigingsvoorstellen) indienen;
• - 

  een stemming waarbij de Tweede Kamer stemt over de begrotingswetsvoorstellen en de ingediende moties en amendementen.

Sommige begrotingen (bijvoorbeeld die van het ministerie van Defensie en het Defensiematerieel-begrotingsfonds) worden gezamenlijk plenair behandeld. Bij de begrotingsbehandeling van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid¹³ is er traditioneel veel aandacht voor de zogenaamde 'koopkrachtplaatjes'.

Bij de plenaire begrotingsbehandeling in de Tweede Kamer spreken de woordvoerders van de fracties in een vaste volgorde, de zogenaamde 'begrotingsvolgorde': eerst de grootste oppositiefractie, dan de grootste coalitiefractie, dan de tweede oppositiefractie, vervolgens de tweede coalitiefractie enzovoort.

Grote fracties krijgen meer spreektijd dan kleine. De Tweede Kamerfracties krijgen een aantal minuten spreektijd toebedeeld voor alle plenaire begrotingsbehandelingen (inclusief de AFB) bij elkaar. De fracties bepalen dan zelf hoeveel spreektijd zij per begrotingsonderdeel willen verbruiken, waardoor het mogelijk is per beleidsonderwerp accenten te leggen. Grote fracties krijgen meer spreektijd, maar in verhouding tot hun zetelaantal krijgen kleinere fracties juist relatief meer spreektijd.

Binnen fracties worden ook afspraken gemaakt over de verdeling van het aantal minuten per begrotingsbehandeling en per woordvoerder. Soms ontstaat wrevel binnen fracties als woordvoerders meer minuten spreektijd gebruiken dan was afgesproken. Omdat elke fractie een maximum aantal spreekminuten voor alle begrotingsbehandelingen samen heeft, blijven er in dat geval namelijk minder minuten over voor woordvoerders bij begrotingsbehandelingen later in het jaar.

Over de vaststelling van de spreektijden wordt in het Presidium¹⁴ van de Tweede Kamer hard onderhandeld tussen de fracties: elke fractie probeert voor zichzelf zoveel mogelijk spreektijd in de wacht te slepen.

Omdat grote fracties meer leden hebben dan er afzonderlijke begrotingsdebatten zijn, kan daar soms discussie ontstaan over wie bij welke begrotingsbehandeling het woord mag voeren. Met name bij grotere fracties kan het gebeuren dat er twee Kamerleden het woord voeren bij een begrotingsbehandeling. Ze maken dan een verdeling van de onderwerpen (de 'portefeuilles') waarover ze spreken.

Oppositiepartijen kunnen in hun tegenbegrotingen aangeven hoe hun ideale begroting zou afwijken van de werkelijke Miljoenennota³ van het kabinet. Een tegenbegroting is een alternatief plan voor de Miljoenennota en Rijksbegroting².

Het is in het (verre) verleden meerdere keren voorgekomen dat een begroting werd afgekeurd. In de Tweede Kamer is dat elf keer gebeurd. De laatste keer gebeurde dit in 1919.

In onderstaand overzicht zijn een aantal begrotingen opgenomen die zijn verworpen in de Tweede Kamer. Neem contact op met de redactie van PDC voor een volledig overzicht sinds 1854.

Meer over

• 1. 

  De ministeries starten de begrotingsvoorbereiding ruim een jaar voor het begin van het betreffende begrotingsjaar. In het voorjaar neemt de ministerraad op basis van de Kaderbrief de belangrijkste beslissingen over de begroting van het volgende jaar. In de loop van het voorjaar en in de zomer worden de begrotingsplannen verder uitgewerkt. Op Prinjesdag, op de derde dinsdag van september, worden de begroting en de Miljoenennota voor het volgende jaar gepresenteerd.
   
• 2. 

  In de Rijksbegroting staan de verwachte verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van de rijksoverheid voor het komende jaar. De Rijksbegroting bestaat in feite uit een aantal afzonderlijke begrotingen (begrotingsstaten en toelichtingen), per ministerie en voor specifieke fondsen.
   
• 3. 

  De Miljoenennota geeft een overzicht van het budgettaire beleid van het kabinet voor het komende begrotingsjaar, inclusief meerjarenramingen. In de vorm van Vermoedelijke Uitkomsten bevat de Miljoenennota tevens geactualiseerde ramingen over de lopende begroting. De Miljoenennota wordt jaarlijks op de derde dinsdag in september (Prinsjesdag) door de minister van Financiën aangeboden aan het parlement.
   
• 4. 

  Een fractievoorzitter is de leider van zijn fractie, een groep Kamerleden van dezelfde partij. Hij of zij voert het woord bij belangrijke debatten, zoals over de regeringsverklaring en bij de algemene beschouwingen over de rijksbegroting.
   
• 5. 

  De Tweede Kamer is deel van de volksvertegen­woor­di­ging. Zij speelt een belangrijke rol bij de totstandkoming van wetten, controleert de regering en beslist over de vraag of een kabinet (of bewindspersoon) genoeg vertrouwen heeft.
   
• 6. 

  In de Algemene Politieke Beschouwingen (APB) worden in het parlement de hoofdlijnen van het kabinetsbeleid besproken. Daarbij wordt meestal veel aandacht besteed aan de overheidsfinanciën en sociaaleconomische onderwerpen. Er is zowel in de Tweede als Eerste Kamer een dergelijk debat, maar die in de Tweede Kamer heeft veel meer politieke betekenis.
   
• 7. 

  De Algemene financiële beschouwingen (AFB) zijn een belangrijk onderdeel van de begrotingsbehandeling. In de Algemene financiële beschouwingen, die normaliter enige weken na de Algemene politieke beschouwingen plaatsvinden, bespreekt de Tweede Kamer de financiële aspecten van de rijksbegroting. De minister van Financiën debatteert dan met de fractievoorzitters of de financiële woordvoerders van de diverse politieke partijen.
   
• 8. 

  De voorbereiding van beleid, wetten en regelingen vindt plaats op een ministerie (ook wel: departement). Ook bij het uitvoeren en controleren hiervan hebben ministeries een belangrijke taak, maar soms gebeurt dat ook door intern of extern verzelfstandigde organisaties of door rechtspersonen met een wettelijke taak.
   
• 9. 

  Een begroting is een overzicht van de verwachte inkomsten en uitgaven in een bepaalde periode. Hoe komt de begroting van ons land, de rijksbegroting tot stand? Onderwerpen als de begrotingscyclus, het begrotingsstelsel en het begrotingsbeleid en het budgetrecht van de Tweede Kamer spelen hierbij een rol.
   
• 10. 

  Een groep Tweede Kamerleden of Eerste Kamerleden die deel uitmaakt van dezelfde politieke partij, noemen we een fractie. Een fractie coördineert de activiteiten van zo'n groep politici en tijdens de wekelijkse fractievergadering bepalen de leden gezamenlijk standpunten over onderwerpen die in hun Kamer worden behandeld. In een fractie die uit meer dan één lid bestaat, worden de taken (beleidsterreinen) onderling verdeeld.
   
• 11. 

  Het samenstel van parlementaire rechten op het gebied van de Rijksbegroting wordt budgetrecht of begrotingsrecht genoemd. Zo moeten begrotingswetsvoorstellen (wijzigingsvoorstellen daarvoor) worden goedgekeurd door de Tweede en Eerste Kamer. Het kabinet is het parlement ook achteraf verantwoording schuldig over het gevoerde begrotingsbeleid. In tegenstelling tot de Eerste Kamer kan de Tweede Kamer de begrotingen ook zelf wijzigen (amenderen).
   
• 12. 

  De vergadering van alle 150 Tweede Kamerleden noemen we de plenaire vergadering. Deze wordt geleid door de Tweede Kamervoorzitter en wordt gehouden in de grote vergaderzaal. Er is een publieke tribune. Daarnaast zijn de plenaire vergaderingen live op internet te volgen. Alle plenaire vergaderingen zijn dus openbaar.
   
• 13. 

  Het ministerie is onder meer belast met het algemeen sociaaleconomisch beleid, met name voor het werkgelegenheidsbeleid, arbeidsaangelegenheden en voor het inkomens- en vermogensbeleid. Het ministerie draagt ook zorg voor de sociale zekerheid in Nederland.
   
• 14. 

  Het Presidium is het dagelijkse bestuur van de Tweede Kamer. Het bestaat uit de Kamervoorzitter en de ondervoorzitters, die de Voorzitter kunnen vervangen. Het Presidium telt als regel tussen de zeven en negen leden, afkomstig uit de grotere fracties.
   
• 15. 

  Amsterdamse advocaat die als jonge man (hij was 33 jaar) korte tijd minister van Marine in het eerste kabinet-Ruijs de Beerenbrouck was. Dankte zijn ministerschap waarschijnlijk vooral aan het feit dat hij compagnon van minister De Vries was geweest. Kwam in conflict met de Tweede Kamer over de bouw van nieuwe schepen en trad af nadat zijn begroting mede door toedoen van enkele van zijn geestverwanten was verworpen. Nadien ARP-Tweede Kamerlid en fractiesecretaris. In de Kamer onder andere woordvoerder volksgezondheid en vanaf 1928 koloniaal woordvoerder als opvolger van Scheurer. Sprak met een donkere, sonore stem en maakte als spreker brede armgebaren.
   
• 16. 

  Dit door Goeman Borgesius geformeerde liberale minderheidskabinet werd geleid door de Unie-liberaal De Meester. Hij was een vroegere vicepresident van de Raad voor Nederlandsch-Indiė; na de Gouverneur-Generaal de hoogste gezagsdrager in Indiė. Het kabinet bestond uit Unie-liberale en vrijzinnig-democratische ministers, alsmede twee partijlozen en beschikte in geen van beide Kamers over een meerderheid.
   
• 17. 

  Zeer conservatieve minister van Koloniën in het kabinet-Heemskerk Azn. Oud-Indisch ambtenaar en bestuurder. Was bij de formatie tweede keuze. Zijn plannen vonden geen bijval in de Tweede Kamer en al na een half jaar dwong die hem door verwerping van de Indische begroting tot aftreden. Gebrek aan ervaring in het debat en onvermogen om bezuinigingen door te voeren, braken hem in politieke zin op.
   
• 18. 

  Tweede minister van Oorlog in het kabinet-Heemskerk/Van Lynden van Sandenburg. Was officier (kolonel) bij de genie en directeur der militaire verkenningen. Als a-politieke officier ongeschikt voor de omgang met de Staten-Generaal. Had bovendien een stroeve relatie met de koning en dreigde al spoedig met aftreden. Trad na ruim een half jaar af, omdat zijn voorstellen tot uitvoering van de Vestingwet geen steun kregen.
   
• 19. 

  Vijf jaar een bezadigde minister van Marine in drie opvolgende liberale kabinetten (Van Bosse/Fock, Thorbecke III en De Vries). Moest in 1873 aftreden na verwerping van zijn begroting. Was voor hij minister werd marineofficier en leraar aan het Koninklijk Instituut voor de Marine. Zowel tijdens zijn ministerschap als nadien, toen hij lid was van de Anti-dienstvervangingsbond, streed hij tegen plaatsvervanging bij leger en vloot.
   
• 20. 

  Dit (koninklijke) minderheidskabinet bestond uit conservatieve ministers, onder wie een katholieke conservatief. Het kabinet, dat aanvankelijk ook bekend stond als kabinet-Mijer, ging na parlementaire nederlagen twee keer de strijd aan met de Tweede Kamer. Zowel in 1866 als 1868 werd de Kamer namelijk ontbonden. Pas na een derde nederlaag eindigde deze 'conflictentijd' in een overwinning voor de (liberale) Kamermeerderheid.
   
• 21. 

  Typische vertegenwoordiger van de Amsterdamse handelswereld, die zowel onder Willem II als Willem III minister was. Vertrouweling van die beide koningen. In 1843 één van de eerste ministers die door de Tweede Kamer tot aftreden werd gedwongen, hoewel hij zich wel bereid had getoond daarmee samen te werken. Als Gouverneur-Generaal van Nederlands-Indië in de jaren 1845-1851 actief bij het onder Nederlands gezag brengen van de buitengewesten. Werd in 1858 leider van een kabinet en minister van Koloniën. Zijn conservatieve koloniale beleid - hij verdedigde het cultuurstelsel met door de regering uitgegeven contracten - vond echter weinig instemming en leidde tot zijn val. Rijzige gestalte, aangenaam in de omgang, die in de Kamer vaak, lang en bewegelijk sprak.
   
• 22. 

  Conservatieve officier en minister van Oorlog in de kabinetten-Thorbecke, -Van Hall en -Van der Brugghen. Kwam uit een oorspronkelijk Duits officiersgeslacht. Zowel zijn optreden in het liberale kabinet-Thorbecke als de overgang naar het volgende kabinet riepen met name bij liberale Kamerleden vragen op over zijn beginselvastheid. Het kwam later zelfs bijna tot een duel met de liberaal Baron Van Zuylen van Nijevelt toen hij zich in zijn eer aangetast achtte. Vertrouweling van de koning en gouverneur van diens zonen.
   
• 23. 

  Directeur van de Koninklijke Academie in Delft. Aanhanger van de zg. Groot-protestantse partij, de conservatieve protestanten. Als vertegenwoordiger daarvan in het kabinet-Van der Brugghen opgenomen. Was als minister geen succes, omdat hij zich weinig aan de Kamer gelegen liet liggen. Trad na de verwerping van zijn begroting af, hoewel de koning hem had willen behouden. Kreeg daarna een plaats in de Raad van State, maar werd daaruit in 1862 weer verwijderd. Was later nog een tamelijk onopvallend conservatief Tweede Kamerlid voor Gorinchem.
   
• 24. 

  Marineofficier uit een oorspronkelijk Engelse familie, die in 1852 E. Lucas opvolgde als minister van Marine in het eerste kabinet-Thorbecke. Ging na de Aprilbeweging over naar het kabinet-Van Hall/Donker Curtius, maar werd in 1854 door de liberalen, die weinig vertrouwen in zijn beleid hadden, ten val gebracht. Was voor hij minister werd commandant op diverse schepen en korte tijd directeur van de Marine in Den Helder.
   
• 25. 

  In de Rijksbegroting staan de verwachte verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van de rijksoverheid voor het komende jaar. De Rijksbegroting bestaat in feite uit een aantal afzonderlijke begrotingen, vooral per ministerie. Al deze begrotingen moeten worden voorbereid, uitgevoerd en afgesloten en tenslotte verantwoord.
   
• 26. 

  Het begrotingsrecht is een oud parlementair recht. Het recht stond al in de Staatsregeling van 1798. In 1815-1840 waren er tienjaarlijkse (gewone) begrotingen. Alleen voor buitengewone uitgaven (defensie, oorlog) was er een jaarlijkse begroting. In 1840 werd een tweejaarlijkse begroting ingevoerd. In dat jaar kwamen er ook afzonderlijke begrotingshoofdstukken per ministerie. De Grondwetsherziening van 1848 bracht de jaarlijkse begroting.