Discussie over de positie van de Eerste Kamer

De positie van de Eerste Kamer¹ staat geregeld ter discussie, maar het debat daarover is sinds 1983 en in nog sterkere mate vanaf 2010 toegenomen. Dat debat heeft te maken met de verhouding tussen Tweede en Eerste Kamer, waar het gaat om de vraag bij welke Kamer het primaat ligt (zo daarvan al in formele zin sprake is). Voorts heeft het te maken met de verhouding tussen Eerste Kamer en kabinet², met name in een situatie waarin een kabinet niet als vanzelf mag vertrouwen op vruchtbare samenwerking met beide Kamers.

Door politieke partijen wordt verschillend gedacht over het bestaan van de Eerste Kamer. Er zijn partijen die pleiten voor een eenkamerstelsel, eventueel in combinatie met mogelijkheid van constitutionele toetsing³ of in combinatie met een versterkte adviserende rol van de Raad van State⁴. Andere partijen bepleiten een terugzendrecht⁵, weer andere zijn voor handhaving van de huidige situatie.

In 2017 werd de Staatscommissie parlementair stelsel⁶ ingesteld. De commissie kreeg de opdracht te onderzoeken hoe het democratische gehalte van de parlementen kan worden versterkt. De commissie deed een aanbeveling ter versterking van de positie van de Eerste Kamer, namelijk een terugzendrecht. Er zijn formele besluitvormingsprocessen gestart voor drie voorstellen. Deze betreffen de zittingsduur van de Eerste Kamer, behandeling van de tweede lezing van grondwetsherzieningen in een verenigde vergadering en een instelling van een kiescollege voor Nederlanders in het buitenland⁷.

Veranderde positie na 1983 en na 2010

Sinds 1983 wordt de Eerste Kamer voor vier jaar gekozen, onmiddellijk na de Provinciale Statenverkiezingen⁸. Daardoor is er sprake van een directere invloed van de kiezers op de samenstelling van de Senaat dan voordien. Landelijke politici (en zelfs Eerste Kamerkandidaten) zijn daardoor ook een veel prominentere rol gaan spelen bij de Statenverkiezingen dan vóór 1983.

Het verband tussen beide verkiezingen is sterker dan in de periode 1923-1983 toen de Eerste Kamer voor zes jaar werd gekozen en iedere drie jaar de helft van de Kamer werd vernieuwd. Doordat Statenverkiezingen soms na de Tweede Kamerverkiezingen plaatsvinden, wordt wel eens betoogd dat de later gekozen Eerste Kamer een actuelere afspiegeling biedt van de kiezersvoorkeuren dan de Tweede Kamer.

In de periode 2010-2012 kenden we voor het eerst sinds 1918 een situatie waarin het kabinet niet min-of-meer verzekerd was van een meerderheid in beide Kamers, en zeker niet van een meerderheid in de Eerste Kamer. Vanaf 2012 ontbreekt die sterke mate van zekerheid zelfs geheel. Tussen 2012 en 2017 moest het kabinet-Rutte II⁹ voor het succesvol verdedigen van wetsvoorstellen steun zoeken bij liefst zeventien leden van oppositiefracties. Het daaropvolgende kabinet, Rutte III¹⁰, ging van start met een meerderheid in de Eerste Kamer, maar dit was van korte duur. Na de Eerste Kamerverkiezingen in juni 2019 ging het kabinet van 38 naar 32 zetels.

Hoewel in theorie het primaat van de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer lijkt te worden erkend, bestaat er daarover in de praktijk veel minder overeenstemming. De erkenning van het primaat komt vooral tot uiting bij de vorming van het kabinet, waarbij Tweede Kamerfracties het voortouw nemen en afspraken maken. Eerste Kamerfracties zijn slechts zijdelings bij dit proces betrokken.

Een nieuw aangetreden kabinet presenteert zich wel aan de Tweede Kamer en niet aan de Senaat. Indirect staat bij de eerste ontmoeting met de Tweede Kamer de vertrouwenskwestie centraal, zij het in de zin dat zolang niet het tegendeel is gebleken, het kabinet mag uitgaan van dat vertrouwen.

Bij het oordelen over wetsvoorstellen wordt het primaat van de Tweede Kamer lang niet altijd erkend. Er zijn voorbeelden waarin een fractie (bijna steeds: een regeringsfractie) over ernstige bezwaren tegen een voorstel stapte, met verwijzing naar het tussen Tweede Kamerfracties gesloten regeerakkoord. Er zijn evenzeer voorbeelden van wetsvoorstellen die voortvloeiden uit het regeerakkoord waartegen de Eerste Kamer zich in meerderheid verzette.

In de periode 1983-2012 ging het daarbij per saldo overigens om een zeer beperkt aantal voorstellen. Sporadisch was politieke druk vanuit het kabinet (door het uitspreken van het onaanvaardbaar) nodig om een dwarsliggende fractie over de streep te trekken. Het uitspreken van het 'onaanvaardbaar' kwam zowel in de periode zowel 1945-1983 als na 1983 twee maal voor, maar soms werd informeel (bijvoorbeeld in het Torentje) door het kennen gegeven dat een tegenstem onwenselijk was.

Geconstateerd kan worden dat als erkenning van het primaat van de Tweede Kamer al een rol speelt, dit (vrijwel) uitsluitend geldt voor regeringsfracties. Oppositiefracties zullen in zijn algemeenheid niet over ernstige bezwaren heenstappen vanwege het feit dat een Tweede Kamermeerderheid vóór een wetsvoorstel stemde. Zij kunnen dat feit - en de (on)wenselijkheid van een ernstig conflict - uiteraard wel laten meewegen.

Voorstellen tot Grondwetsherziening (in tweede lezing) nemen bij de vraag of het primaat van de Tweede Kamer wordt erkend overigens een bijzondere positie in vanwege de vereiste tweederde meerderheid. De Eerste Kamer verwierp in het verleden dergelijke voorstellen, hoewel die soms bij de eerste lezing (en uiteraard eveneens bij de tweede lezing) een ruime meerderheid in de Tweede Kamer hadden gekregen.

Hoewel er tussen kabinet en Eerste Kamer eerder sprake is van een vertrouwensrelatie dan van een vertrouwensregel, kan dat vertrouwen wel aan de orde worden gesteld. In 2013 diende de PVV-Eerste Kamerfractie een motie van wantrouwen in tegen het kabinet en uit de parlementaire geschiedenis zijn voorbeelden bekend van kabinetten of bewindspersonen die zelf de vertrouwensvraag koppelden aan de stemming over een wetsvoorstel.

Over wat de gevolgen zijn van een vertrouwensbreuk tussen kabinet en Eerste Kamer bestaat geen absolute zekerheid. In 1958 was het impliciete opzeggen van het vertrouwen door een deel van de regeringsfracties voor een staatssecretaris reden om af te treden.

Ook zonder dat nadrukkelijk de vertrouwenskwestie was gesteld, traden ministers af na een nederlaag in de Eerste Kamer (o.a. in 1927 en 2005). Hetzelfde gold voor in 1907 en 1999 voor een kabinet. Noch in 1907, noch in 1999 was de Kamermeerderheid overigens uit op de val van het kabinet, maar was het het het kabinet zelf dat de nederlaag als een vorm van het opzeggen van vertrouwen beschouwde. In beide gevallen zorgde overleg tussen Tweede Kamerfracties voor een oplossing en voor het terugkomen op de ontslagaanvragen.

De betekenis van de Eerste Kamer in het wetgevingsproces lag de afgelopen decennia meer in het verbeteren van de wetgevingskwaliteit dan in het verwerpen van wetsvoorstellen. Verwerping van wetsvoorstellen kwam zowel in absolute zin als verhoudingsgewijs toch al weinig voor.

Bij die kwaliteitsbewaking speelt een in 1992 onder leiding van voorzitter Herman Tjeenk Willink¹³ door het College van Senioren opgesteld toetsingskader¹⁴ een belangrijke rol. Dat neemt echter niet weg dat de politieke beoordeling primeert, zeker waar het gaat om voorstellen die politiek gevoelig liggen. De mate waarin kwaliteitsvereisten een rol spelen, is evenzeer onderdeel van de politieke afweging als andere factoren (politieke opvattingen, noodzaak, positie van kabinet en/of bewindspersoon, politieke verwantschap, oordeel van de 'bevriende' Tweede Kamerfractie, belang voor de partij of de coalitie).

Het 'afdwingen' van kwaliteitsverbetering is vooral mogelijk door te dreigen met een veto. Dat 'recht' geeft de Eerste Kamer (zeker als die daarbij grotendeels als eenheid optreedt) een sterke onderhandelingspositie. De vraag kan worden gesteld of de mogelijkheid tot het afdwingen van toezeggingen even groot zou zijn als de Eerste Kamer niet over het laatste woord beschikt.

Aan ernstige (wetstechnische) bezwaren zal vermoedelijk wel tegemoet worden gekomen, maar als het verzet van een Eerste Kamermeerderheid vooral door meer inhoudelijke (politieke) overwegingen, is ingegeven, dan lijkt zo'n tegemoetkomende opstelling niet of minder voor de hand te liggen. Gedacht kan worden aan twijfel of noodzaak of uitvoerbaarheid van een wet. Waar de grens ligt tussen wetstechnische en inhoudelijke bezwaren is lang niet altijd duidelijk.

Verwerping door de Eerste Kamer van een wetsvoorstel betekent altijd dat er een conflict is met de Tweede Kamer. Die oordeelde immers eerder in meerderheid dat het wetsvoorstel wel aanvaardbaar was. De behandeling in de Eerste Kamer staat vaak mede in het teken van het voorkomen van een dergelijk conflict. Dat kan doordat de indieners toezeggingen doen of een novelle aankondigen, om daarmee fracties de mogelijkheid te geven over bezwaren heen te stappen.

Zowel toezeggingen als een novelle¹⁵ kunnen ingaan tegen eerdere opvattingen van de Tweede Kamermeerderheid. Bij een novelle is nog wel een nader oordeel nodig van de Tweede Kamer. Het is denkbaar dat een in de Eerste Kamer toegezegde novelle strandt in de Tweede Kamer (al zijn daarvan geen voorbeelden bekend). De Eerste Kamer zal dan opnieuw moeten afwegen of het dan ongewijzigd oorspronkelijke wetsvoorstel desondanks aanvaardbaar is of verworpen moet worden. Verwerping zou betekenen dat niet het primaat van de Tweede Kamer wordt erkend.

Lang niet altijd kunnen bezwaren overigens door toezeggingen of een novelle worden weggenomen en het komt geregeld voor dat over de wenselijkheid daarvan verschil van mening bestaat. Ook hierbij geldt dat evenzeer een politieke afweging wordt gemaakt.

Toezeggingen en novelles kunnen worden gezien als vormen van conflictbeslechting (of liever: conflictvoorkoming), zoals overigens in zekere zin ook geldt voor hernieuwde indiening van een eerder door de Eerste Kamer verworpen wetsvoorstel, waarin alsnog rekening is gehouden met de bezwaren van die Kamer.

Van een dergelijke gang van zaken zijn diverse voorbeelden bekend. Ook dan komt de Tweede Kamer voor de vraag te staan of zij wil bewilligen in de door de Eerste Kamer gevraagde verandering(en). In 1961 betoogde VVD-fractievoorzitter Oud dat als het kabinet een door de Senaat verworpen wetsvoorstel ongewijzigd opnieuw indiende en de Tweede Kamer dat opnieuw aanvaardde, de Eerste Kamer daarin diende te berusten. Hij kreeg voor die opvatting toen weinig steun.

Een nieuwe directe vorm van conflictbeslechting zou de mogelijkheid zijn om een wetsvoorstel, waartegen een meerderheid van de Eerste Kamer bezwaren heeft, te verwijzen naar een 'bemiddelingscommissie' bestaande uit leden van beide Kamers. De definitieve beslissing zou dan na totstandkoming van een compromis bij de Verenigde Vergadering worden gelegd. Daarin hebben Tweede Kamerleden uiteraard getalsmatig een overwicht. Overigens is het de vraag of alle wetsvoorstellen zich lenen voor een dergelijke bemiddelingsprocedure. Voor gevallen waarin dat niet mogelijk is of waarbij geen compromis kan worden bereikt, moet eveneens een oplossing worden gevonden.

Er zijn tussenvormen denkbaar waarbij aan het vetorecht van de Eerste Kamer zwaardere eisen worden gesteld (gedacht kan worden aan een tweederde meerderheid) en bijvoorbeeld met een gewone meerderheid wel tot terug- of doorzending kan worden besloten.

Achter indirecte verkiezing zit historisch gezien de gedachte dat beide Kamers van het parlement niet op een zelfde wijze moeten worden gekozen. Er bestaat echter geen bijzonder verband tussen provincies en Eerste Kamer en evenmin is die wijze van verkiezing in lijn met de bestuursstructuur van ons land (anders dan in landen die een federale structuur hebben).

Als bijkomend voordeel van indirecte verkiezing werd lang gezien dat kandidaat-Eerste Kamerleden zich niet in de verkiezingsstrijd behoefden te mengen. De afgelopen decennia zagen we echter dat dit in toenemende mate wel het geval is, tot en met debatten tussen lijsttrekkers toe.

Nadeel van indirecte verkiezing is dat het de kiezers voor een dilemma kan plaatsen. De overheid laat bij Statenverkiezingen enerzijds weten dat een goede keuze van belang is vanwege de belangrijke taken die provincies hebben. Anderzijds wijzen politieke partijen op het belang van de machtsverhoudingen in de Eerste Kamer. Dat belang is na 1983 sterk toegenomen door de koppeling van de Statenverkiezing aan de positie van het kabinet. Gesteld kan worden dat beide keuzes uiterst belangrijk zijn, maar dat als een kiezer niet tot een eenduidige keuze komt, hij/zij wel met één uit te brengen stem voor een onoverkomelijk probleem staat.

Een tweede nadeel is dat bij een conflict er geen zinvolle mogelijkheid tot Kamerontbinding is. Het conflict kan daarmee niet aan het stemgerechtigde deel van de bevolking worden voorgelegd. Zou die mogelijkheid overigens wel bestaan, dan zou er met recht sprake zijn van 'concurerende' Kamers. In de huidige situatie kan een conflict tussen Eerste Kamer en kabinet ertoe leiden dat de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer moet worden ontbonden, terwijl er tussen die Kamer en het kabinet geen conflict bestaat.

Rechtstreekse verkiezing zou het politieke belang van de Eerste Kamer verder doen toenemen, waarbij - zeker als beide Kamers niet gelijktijdig worden gekozen - concurerende Kamers kunnen ontstaan. Alleen in het ontbreken van de rechten van initiatief en amendering verschilt de Eerste Kamer dan nog van de Tweede Kamer. De Eerste Kamer heeft echter wel het laatste woord in de wetgevingsprocedure. Een gelijk mandaat maakt het (vrijwel) onmogelijk de vraag te beantwoorden bij welke Kamer het politieke primaat berust.

Een alternatieve wijze van verkiezing zou kunnen zijn gelijktijdige verkiezing van alle (225) Kamerleden, waarna het gekozen parlement zich in twee Kamers splitst (het zogenoemde Bataafs-Noorse stelsel). Een deel van het parlement zou zich dan met kwaliteitsbewaking kunnen bezighouden, maar in beide Kamers zouden (vrijwel) gelijke politieke verhoudingen bestaan. Probleem is dat er voor kandidaten geen zekerheid bestaat over de vraag of zij een voltijds- of deeltijdsfunctie gaan vervullen. Dat wordt immers pas duidelijk nadat zij zijn gekozen. En uiteraard betekent ook die variant dat de 'Eerste Kamer' haar huidige positie verliest.

• 1. 

  De Eerste Kamer is deel van de volksvertegenwoordiging en heeft met name een rol op wetgevend gebied. Over een wetsvoorstel moet, als de Tweede Kamer het heeft aangenomen, ook door de Eerste Kamer worden gestemd. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel nog tegenhouden.
   
• 2. 

  Met het begrip kabinet worden alle ministers en staatssecretarissen bedoeld. Een kabinet wordt genoemd naar de minister-president, bijvoorbeeld het kabinet-Drees of het kabinet-Kok. In het spraakgebruik worden de begrippen regering en kabinet vaak door elkaar gebruikt. Strikt genomen, is er echter een verschil tussen beide. Met de term 'regering' duiden we het staatshoofd (koning of koningin) samen met de ministers aan.
   
• 3. 

  Constitutionele toetsing door de rechter houdt in dat de rechter toetst (of mag toetsen) of wetten al dan niet in overeenstemming zijn met de Grondwet. Het huidige artikel 120 van de Grondwet bepaalt dat de rechter niet mag beoordelen of wetten en verdragen in strijd zijn met de Grondwet. Nederland kent ook geen apart hof om wetgeving te toetsen.
   
• 4. 

  De Raad van State is een van de Hoge Colleges van Staat en heeft als voornaamste taak de regering en het parlement te adviseren over wetgeving en bestuur. Daarnaast is deze instantie de hoogste algemene bestuursrechter.
   
• 5. 

  De mogelijkheid van een Kamer (veelal Senaat) binnen een tweekamerstelsel om een wetsvoorstel ter nadere overweging terug te sturen naar de andere Kamer noemen we het terugzendrecht. In veel landen met een tweekamerstelsel bestaat een dergelijk recht. De Nederlandse Eerste Kamer kent dit recht echter niet.
   
• 6. 

  De Staatscommissie parlementair stelsel werd op 27 januari 2017 ingesteld door het kabinet-Rutte II om te adviseren over de noodzaak van veranderingen in het parlementaire stelsel en de parlementaire democratie.
   
• 7. 

  Artikel 55 van de Grondwet bepaalt door wie de Eerste Kamer wordt gekozen. Voor 2023 hadden Nederlanders die in het buitenland woonden geen invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer. De leden van de Eerste Kamer werden namelijk gekozen door de Provinciale Staten en de leden van de kiescolleges voor de Eerste Kamer in de Caribische openbare lichamen. In 2022 werd artikel 55 gewijzigd zodat Nederlanders die in het buitenland wonen stemrecht krijgen voor een afzonderlijk kiescollege. Dat kiescollege zal dan voor de niet-ingezetenen kunnen stemmen op kandidaten voor de Eerste Kamer.
   
• 8. 

  Om de vier jaar worden de leden van de Provinciale Staten gekozen op basis van evenredige vertegenwoordiging. Aan deze verkiezingen kunnen, naast de landelijke politieke partijen, ook provinciale partijen meedoen. De leden van Provinciale Staten kiezen eens in de vier jaar de Eerste Kamer. Dat doen ze kort nadat ze zijn aangetreden. De laatste Provinciale Statenverkiezingen waren op 15 maart 2023.
   
• 9. 

  Dit kabinet werd door VVD en PvdA gevormd na de Tweede Kamerverkiezingen van 12 september 2012. VVD-leider Mark Rutte werd voor de tweede keer premier. Onder leiding van informateurs Wouter Bos en Henk Kamp wisten de coalitiepartijen hun grote onderlinge verschillen te overbruggen. De formatie van het kabinet-Rutte II was één van de snelste kabinetsformaties ooit.
   
• 10. 

  Dit kabinet van VVD, D66, CDA en ChristenUnie kwam na de tot dan langste formatie sinds 1945 tot stand. Zeven maanden na de verkiezingen van 15 maart 2017 stond er een opvolger van het kabinet-Rutte II op het bordes. Voor premier Mark Rutte was het de derde keer dat hij een kabinet leidde. Het kabinet bood op 15 januari 2021 ontslag aan, vanwege de harde conclusies van het parlementair onderzoek kinderopvangtoeslag. Hiermee werd het kabinet, en de leden hiervan, demissionair. Deze demissionaire periode zou 360 dagen duren, een record.
   
• 11. 

  Bij de grondwetsherziening van 1948 werd het ambt van staatssecretaris in het leven geroepen. Zonder de ministerraad te hoeven uitbreiden, konden zodoende politieke functionarissen worden benoemd met een eigen taakgebied. Aanvankelijk was voorzien dat daardoor het aantal ministers zou kunnen worden beperkt, in de praktijk pakte dat anders uit. De staatssecretaris heeft een eigen politieke verantwoordelijkheid. Hij opereert weliswaar op basis van ministeriële aanwijzing, maar de minister hoeft zijn staatssecretaris niet politiek te dekken en kan deze zelfs desavoueren.
   
• 12. 

  In de nacht van 18 op 19 mei 1999 kreeg een wetsvoorstel tot invoering van de mogelijkheid voor een correctief referendum in de Eerste Kamer niet de vereiste tweederde meerderheid. Daarop bood het kabinet in de loop van 19 mei zijn ontslag aan. Vooral D66 was zeer ontstemd en teleurgesteld over de verwerping, omdat zij het referendum als één van haar 'kroonjuwelen' beschouwde.
   
• 13. 

  Politicus van PvdA-huize met veel gezag als topadviseur en kritisch beschouwer van politiek en bestuur. Topambtenaar ministerie van Algemene Zaken, die optrad als secretaris van achtereenvolgende kabinetsformateurs en jarenlang adviseur was van de minister-president. Regeringscommissaris reorganisatie rijksdienst. Hoogleraar bestuurswetenschappen. Als PvdA'er lid en voorzitter van de Eerste Kamer. Bepleitte een actievere rol voor de Eerste Kamer bij de bewaking van de kwaliteit van de wetgeving, ook Europees. Bijna vijftien jaar vicepresident Raad van State en in die positie de voornaamste adviseur van de koningin bij kabinetsformaties en zelf informateur in 1994, 1999, 2010, 2017 en opnieuw in 2021. Is sinds 2012 minister van staat.
   
• 14. 

  In 1992 is door het College van Senioren van de Eerste Kamer een toetsingskader opgesteld voor de beoordeling van wetsvoorstellen.
   
• 15. 

  Een novelle is een wetsvoorstel tot wijziging van een wetsvoorstel dat nog aanhangig is bij de Eerste Kamer. Een novelle wordt door de regering ingediend als tijdens de behandeling van een wetsvoorstel in de Eerste Kamer blijkt dat er een fout in dat voorstel zit. Daarnaast kan via een novelle tegemoet worden gekomen aan bezwaren van de Eerste Kamer tegen een bepaald onderdeel van het wetsvoorstel. De Eerste Kamer stelt de regering dan voor de keuze: wij verwerpen het wetsvoorstel, tenzij het alsnog wordt gewijzigd.
   
• 16. 

  Hoe zit het precies met de verhoudingen tussen Tweede en Eerste Kamer? Het bestaan van twee Kamers kan tot conflicten tussen beide Kamers leiden. Dat gebeurt echter niet zo vaak, en dat komt doordat Eerste Kamerfracties bij wetgeving veelal de lijn van hun geestverwanten in de Tweede Kamer volgen. Daarom wordt als regel gezorgd dat er in de Tweede Kamer een zo ruime meerderheid is, dat er grote kans is dat die er ook in de Eerste Kamer zal zijn. Soms worden akkoorden gesloten met 'oppositiepartijen'.
   
• 17. 

  Algemeen wordt aanvaard dat er wel een vertrouwensrelatie is tussen bewindslieden en de Eerste Kamer, maar dat er geen vertrouwensregel bestaat tussen kabinet en Eerste Kamer. Anders gezegd: de Eerste Kamer kan eventueel wel een bewindspersoon bewegen tot aftreden, maar niet het gehele kabinet. Zolang het kabinet het vertrouwen heeft van een meerderheid van de Tweede Kamer kan het aanblijven.
   
• 18. 

  Kabinet en ministers zijn in het algemeen terughoudend met het uitspreken van het onaanvaardbaar in de Eerste Kamer. Het onaanvaardbaar is simpel gesteld het dreigen met een kabinetscrisis. Daarmee zou echter een politiek conflict ontstaan, waarvoor niet eenvoudig een oplossing zal zijn te vinden. Bovendien wordt dergelijke druk op de Eerste Kamer strijdig geacht met de taak van de Eerste Kamer.
   
• 19. 

  Nederland heeft een tweekamerstelsel: naast de volksvertegenwoordiging in de Tweede Kamer is er de indirect gekozen Eerste Kamer. Wetsvoorstellen die door de Tweede Kamer zijn aangenomen, worden daarna in de Eerste Kamer behandeld. De Eerste Kamer geeft een politiek eindoordeel waarbij zij in het bijzonder let op zaken als uitvoerbaarheid, grondwettelijkheid en noodzaak van de wetgeving.
   
• 20. 

  Bert van den Braak, wetenschappelijk medewerker PDC Universiteit Leiden