Staatkundige vernieuwing: een moeizame weg

Op 5 oktober 2006 presenteerde de Nationale Conventie haar eindrapport en op 7 oktober vierde D66 haar 40-jarig bestaan. D66 ontstond in 1966 uit onvrede over het staatkundig bestel. Beide gebeurtenissen zijn reden om stil te staan bij de geschiedenis van de staatkundige vernieuwing.

De belangrijkste vernieuwingen waren er begin twintigste eeuw toen het algemeen kiesrecht, de evenredige vertegenwoordiging en een herziening van het kiesstelsel van de Eerste Kamer werden doorgevoerd. Daarna veranderde er nog maar weinig.

Al begin vorige eeuw werden pogingen gedaan om tot staatkundige vernieuwing te komen. SDAP¹ en VDB² kwamen met voorstellen om de Eerste Kamer af te schaffen en daarvoor in de plaats het referendum in te voeren. Later werden voorstellen gedaan om de procedure voor grondwetsherziening te vereenvoudigen, om de Eerste Kamer een terugzendrecht te geven, en om een beperkt districtenstelsel in te voeren.

Er werden diverse commissies ingesteld. In 1922 werd serieus nagedacht over invoering van een referendum en werd ook het voorstel gedaan de Eerste Kamer af te schaffen. In 1946 en 1951 waren er voorstellen voor wijziging (vereenvoudiging) van de procedure van grondwetsherziening. Van dit alles kwam niets terecht.

In het midden van de jaren zestig van de twintigste eeuw kwam er van enkele kanten roep om staatkundige vernieuwing. Er was onvrede over het nogal gesloten politieke systeem, waarin een bestuurselite de dienst uitmaakte. Verder leidde de gewoonte om via overleg politieke tegenstellingen zo veel mogelijk glad te strijken, tot onduidelijkheid bij de kiezers. Nieuwe spelregels moesten de invloed van de kiezer vergroten.

De belangrijkste impuls voor het debat over staatkundige vernieuwing kwam van D'66. Deze in het voorjaar van 1966 opgerichte partij kwam met voorstellen voor een gekozen minister-president en voor invoering van een districtenstelsel. De PvdA en de in 1968 opgerichte PPR³ namen deze thema's over en dienden hierover samen met D'66 initiatiefvoorstellen in, die echter geen meerderheid kregen.

Eerder, op 26 augustus 1967 stelde het kabinet-De Jong⁴ de Staatcommissie-Cals/Donner in. De commissie moest advies uitbrengen over een algehele herziening van de Grondwet en over daarmee in verband staande wijzigingen van de Kieswet. Van de commissie maakte onder meer het D'66-lid Hans Gruijters⁵ deel uit, maar de aanhangers van vernieuwing waren in de minderheid.

De Staatscommissie hield zich onder meer bezig met vraagstukken als de gekozen minister-president, het districtenstelsel, het tweekamerstelsel, de positie van de Eerste Kamer, referendum en volksinitiatief en de procedure voor Grondwetsherziening.

Concreet resultaat was de verlaging van de kiesgerechtigde leeftijd (in 1972 van 23 naar 18 jaar). Bij de algehele Grondwetsherziening van 1983 werd het kiesstelsel voor de Eerste Kamer veranderd. Niet langer zouden de leden in vier afzonderlijke districten (groepen provincies) worden gekozen, maar werd het hele land als één kiesdistrict beschouwd. Bovendien werd de Eerste Kamer voor vier in plaats van voor zes jaar gekozen en verdween de verkiezing in twee gedeelten.

Voorstellen van het kabinet-Den Uyl, onder meer over rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer, werden afgewezen. Een door de KVP voorgesteld experiment waarbij de Tweede Kamer een voordracht mocht doen voor de kabinetsformateur mislukte in 1971 al directe bij de eerste poging.

Op 17 mei 1982 werd de Staatscommissie-Biesheuvel ingesteld, die moest adviseren over vergroting van de kiezersinvloed op de beleidsvorming. De Staatscommissie hield zich onder meer bezig met de procedure van de kabinetsformatie, het referendum en volksinitiatief en de benoeming van burgemeester en Commissaris van de Koningin.

De resultaten van de Staatscommissie waren opnieuw zeer beperkt. Alleen het houden van referenda werd erdoor bevorderd, maar het ging daarbij vooral om raadgevende referenda op lokaal niveau. De procedure voor kabinetsformatie bleef ongewijzigd. Dat gold ook voor de benoemingsprocedure voor burgemeester en Commissaris van de Koningin.

Het derde kabinet-Lubbers⁶ stelde de commissie-De Koning in, die zich bezighield met het kiesstelsel voor de Tweede Kamer, de positie en verkiezing van de minister-president, de kabinetsformatie, de termijn van verkiezingen, het kiesstelsel voor de Eerste Kamer en een terugzendrecht voor de Eerste Kamer.

De commissie keerde zich tegen invoering van het Duitse kiesstelsel, waarbij kiezers zowel een landelijke als een regionale stem uitbrengen. Ook invoering van alleen een districtenstelsel werd afgewezen. Daartegen pleitte volgens de commissie dat dit erg nadelig zou zijn voor kleine partijen. De nadelen van een districtenstelsel, zo betoogde de commissie, zouden die van het bestaande stelsel ver overtreffen.

De commissie sprak zich wel uit voor vergroting van het effect van de voorkeurstem door de drempel voor het via zo'n stem behalen van een zetel te verlagen van 50 procent naar 25 procent. Dit werd in 1997 doorgevoerd.

De commissie sprak zich uit voor versterking van de coördinerende rol van de minister-president en van diens rol in de Europese politiek. De gekozen minister-president werd echter in meerderheid afgewezen. Door de minister-president rechtstreeks te kiezen, zou feitelijk het parlementaire stelsel worden afgeschaft. De vertrouwensrelatie tussen minister-president en Kamermeerderheid zou niet langer doorslaggevend zijn, zo meende de commissie.

Er werd tevens aanbevolen af te zien van rechtstreekse verkiezing van de formateur. Wel zou de Tweede Kamer wettelijk het recht moeten krijgen de kabinetsformateur (die beoogd minister-president zou zijn) voor te dragen. Er zou geen informateur meer moeten worden aangewezen. Het regeerakkoord moest volgens de commissie beperkt blijven tot hoofdzaken van beleid waarover de beoogde coalitiepartijen van mening verschilden. Hierdoor zou het dualisme bevorderd worden, omdat Tweede (en Eerste) Kamer meer vrijheid zouden krijgen ten opzichte van het kabinet.

De commissie sprak zich uit voor het verlenen van een terugzendrecht aan de Eerste Kamer. Bij bezwaren tegen een wetsvoorstel zou de Eerste Kamer dan eenmalig naar de Tweede Kamer kunnen terugsturen. Na nieuwe behandeling in de Tweede Kamer zou de Eerste Kamer het uiteindelijke oordeel over het wetsvoorstel moeten vellen.

De effecten van de voorstellen van de commissie-De Koning zijn miniem geweest. Over staatkundige vernieuwing bleek te veel verdeeldheid te bestaan, terwijl vaak werd geconcludeerd dat voorgestelde veranderingen weliswaar sommige bezwaren tegen huidige procedures zouden wegnemen, maar tegelijkertijd nieuwe bezwaren zouden opleveren.

Het eerste kabinet-Kok⁷ kwam met een voorstel voor invoering van een correctief wetgevingsreferendum. Vooral D66 had zich daar sterk voor gemaakt. Burgers moesten de mogelijkheid krijgen om een door Tweede en Eerste Kamer aanvaard wetsvoorstel alsnog af te wijzen. In februari 1996 diende het kabinet het betreffende wetsvoorstel in, dat door beide Kamers in eerste lezing werd aanvaard.

Nadat in februari 1999 de Tweede Kamer het voorstel in tweede lezing had aangenomen, kwam het voorstel in mei 1999 opnieuw in de Eerste Kamer aan de orde. Tijdens het debat bleek dat vooral de VVD grote moeite had met het correctief referendum. Uiteindelijk stemde alleen Hans Wiegel⁸ tegen. Met de tegenstem van andere fracties (onder meer het CDA) leidde dit ertoe dat het voorstel één stem te kort kwam voor de vereiste tweederde meerderheid.

Het tweede kabinet-Kok⁹ kwam hierna wel met een Tijdelijke Referendumwet, die zorgde voor invoering van een correctief referendum op landelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau. Het ging daarbij echter om een raadgevend referendum. Het tweede kabinet-Balkenende schafte de wet per 1 januari 2005 af.

Het tweede kabinet-Kok kwam ook met een notitie over de positie van de Eerste Kamer. Voornaamste voorstel was de invoering van een terugzendrecht, waarbij de Eerste Kamer een wetsvoorstel terug zou mogen zenden naar de Tweede Kamer. Omdat er geen overeenstemming was over de vraag wie uiteindelijk het laatste woord moest krijgen over een teruggezonden wetsvoorstel, de Tweede of Eerste Kamer, kwam er geen wetsvoorstel.

Minister De Graaf¹⁰ kwam in 2003 met voorstellen tot wijziging van het kiesstelsel voor de Tweede Kamer. In het nieuwe stelsel zouden kiezers twee stemmen (niet noodzakelijk op kandidaten van dezelfde partij) mogen uitbrengen: de eerste stem op een kandidaat op de landelijke lijst van een politieke partij en de tweede stem op een districtskandidaat van een partij. Hierdoor moesten Kamerleden een sterker eigen mandaat krijgen.

Nadat het voorstel van minister De Graaf over verkiezing van de burgemeester in de Eerste Kamer was gesneuveld, werd besloten ook het kiesrechtvoorstel in te trekken.

Minister Pechtold¹¹ riep hierna een burgerforum¹² in het leven dat ideeën moest ontwikkelen voor een nieuw kiesstelsel. Tevens stelde hij de Nationale Conventie voor bestuurlijke vernieuwing in.

• 1. 

  De Sociaal-Democratische Arbeiderspartij (SDAP) was een sociaaldemocratische partij, die lange tijd tevens republikeins en antimilitaristisch was. De SDAP werd in 1894 opgericht en kan als opvolger van de revolutionair-socialistische SDB (Socialistenbond) worden beschouwd. De partij was onderdeel van de socialistische zuil en nauw verbonden met organisaties als het NVV, dagblad Het Volk, de Arbeiderspers en de VARA. In 1946 ging de SDAP met VDB en CDU op in de PvdA.
   
• 2. 

  De Vrijzinnig-Democratische Bond VDB was een links-liberale partij, die in 1901 werd opgericht. In zekere zin is zij als voorloper van D66 te beschouwen. De partij werd gevormd door van de Liberale Unie afgescheiden leden en door voormalige Radicale Bonders. Richtte zich onder meer op internationale ontwapening, emancipatie van de vrouw en invoering van een staatspensioen.
   
• 3. 

  De Politieke Partij Radikalen (PPR) was een radicaal-christelijke partij. De partij werd op 27 april 1968 opgericht door christenradicalen die zich hadden afgesplitst van vooral de Katholieke Volkspartij (KVP) en in mindere mate de Anti-Revolutionaire Partij (ARP). In 1991 fuseerde de PPR met CPN, EVP en PSP tot GroenLinks.
   
• 4. 

  Het kabinet-De Jong regeerde aan het einde van de roerige jaren zestig. Er was tijdens deze kabinetsperiode veel onrust in de maatschappij onder meer als gevolg van de democratiseringsgolf bij universiteiten en hogescholen. Ook vrouwen, dienstplichtigen en werknemers vroegen om hervormingen en in 1970 was er een groot loonconflict met de vakbeweging.
   
• 5. 

  Non-conformistische Brabander die in zijn studententijd Amsterdammer werd en aldaar gemeenteraadslid. Weigerde als raadslid een receptie voor Beatrix en Claus bij te wonen en maakte zich daarmee onmogelijk in de VVD. Verliet in 1966 die partij en hielp mee D'66 op te richten. Journalist van 'Het Handelsblad', tevens eigenaar van enkele caf s. Als minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening in het kabinet-Den Uyl diende hij de Verstedelijkingsnota in. De neergang van zijn partij in de jaren 1974-1977 tastte zijn positie als minister aan. Later burgemeester van Lelystad. Zeer belezen. Scherp en geestig debater, maar ook erg overtuigd van zijn eigen gelijk
   
• 6. 

  In het derde kabinet-Lubbers werkte het CDA samen met de PvdA. De VVD, coalitiepartner van het CDA in het voorgaande kabinet-Lubbers II, belandde na de verkiezingen van 1989 in de oppositie. CDA-leider Ruud Lubbers werd voor de derde keer premier.
   
• 7. 

  Aan dit eerste 'paarse' kabinet namen PvdA, VVD en D66 deel. Het werd op 22 augustus 1994 gevormd na de Tweede Kamerverkiezingen van 1994. De kleur paars refereerde aan de vermenging van het rood van de PvdA en het blauw van de VVD. PvdA-leider Wim Kok, minister van financiën en vicepremier in het voorgaande kabinet-Lubbers III, werd premier.
   
• 8. 

  Raspoliticus en voorman van de VVD in de periode 1971-1981. Zorgde als jeugdig leider van de VVD door een op de middengroepen en geschoolde arbeiders gerichte koers voor een sterke groei van zijn partij. Uitstekend debater en ook een gewiekst politicus die optimaal gebruikmaakte van de media. Kon het goed vinden met CDA-leider Van Agt en werd in diens kabinet in 1977 vicepremier en minister van Binnenlandse Zaken. Bleef vanaf 1982 als Commissaris van de Koningin in Friesland op de achtergrond een vooraanstaande rol spelen in zijn partij. Stapte later over naar de organisatie van zorgverzekeraars en werd senator. Zijn tegenstem in de Eerste Kamer tegen het correctief referendum veroorzaakte in 1999 een korte kabinetscrisis. Hoffelijke man, die feitelijk vrij verlegen is. Houdt van relativeren en geniet graag van een goed glas en goede maaltijd.
   
• 9. 

  Dit kabinet, in de wandelgangen veelal 'Paars II' genoemd, was een voortzetting van het kabinet-Kok I. Hoewel het kabinet het bijna de volle vier jaar uithield, verliep de samenwerking tussen PvdA, VVD en D66 minder soepel dan in de vorige kabinetsperiode. PvdA-leider Wim Kok werd voor de tweede keer premier.
   
• 10. 

  Zoon van een KVP-Kamerlid die een vooraanstaand D66-politicus werd. Was al op jonge leeftijd gemeenteraadslid in Leiden en daarnaast topambtenaar op Binnenlandse Zaken. Kwam in 1994 in de Tweede Kamer, was lid van de enqu tecommissie IRT en volgde in 1997 Wolffensperger op als fractievoorzitter. Leidde de fractie tijdens paars II en Balkenende I, maar stapte na de verkiezingsnederlaag van 2003 op. Keerde in het kabinet-Balkenende II echter terug als vicepremier en minister voor bestuurlijke vernieuwing. Trachtte vergeefs het kiesstelsel te wijzigen en zag zijn voorstel voor de gekozen burgemeester stranden in de Senaat. Trad toen af. Als burgemeester van Nijmegen stapte hij in 2007 in de voetstappen van zijn vader. Beminnelijke, maar ook vasthoudende debater.
   
• 11. 

  Alexander Pechtold (1965) is sinds 30 november 2006 lid van de Tweede-Kamerfractie van D66. Hij is fractievoorzitter en politiek leider van D66 en was bij de verkiezingen van 2006 lijsttrekker. De heer Pechtold was van 31 maart 2005 tot 3 juli 2006 minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties. Hij was in de periode 2003-2005 burgemeester van Wageningen. Hij is opgeleid als kunsthistoricus en werkte onder andere bij een veilinghuis. Van 1997 tot 2002 was hij wethouder in Leiden. De heer Pechtold was vanaf eind 2002 tot 2005 voorzitter van D66. Behalve met de algemene politieke vraagstukken houdt hij zich bezig met binnenlands bestuur, bestuurlijke vernieuwing, defensie, Europese zaken, buitenlandse zaken, justitie, onderwijs, integratiebeleid en Antilliaanse zaken.
   
• 12. 

  Het Burgerforum kiesstelsel werd ingesteld door minister Pechtold en had 140 leden onder voorzitterschap van Jacobine Geel. De Nationale conventie adviseerde in september 2006 om te experimenteren met de instelling van burgerfora die burgers een rol geven in de beleidsvoorbereidende fase.