Beveiliging van reis- en identiteitsdocumenten

Bron: The Council of the European Union

Voor een goede bewaking van de buitengrenzen van de Europese Unie moet de beveiliging van reis- en identiteitsdocumenten gegarandeerd kunnen worden. Veel Europese initiatieven om terrorisme en georganiseerde misdaad te bestrijden zijn hiervan afhankelijk. De EU streeft naar een veiligheidsunie¹, maar die kan pas tot stand komen als identiteitsdocumenten goed beveiligd zijn. Daarnaast is gemeenschappelijke regelgeving rondom reis- en identiteitsdocumenten van belang om EU-burgers gemakkelijk gebruik te kunnen laten maken van het recht op vrij verkeer².

In 2016 stelde de Europese Commissie³ vast dat de huidige kwaliteit van deze documenten ontoereikend was. Het vervangen van de huidige nationale systemen door één gedeeld systeem werd echter als een buitenproportionele oplossing beschouwd. Om de problemen die verband houden met de erkenning en de ontoereikende beveiliging van identiteitskaarten en verblijfsdocumenten te kunnen aanpakken, heeft de Europese Commissie in plaats daarvan een voorstel ingediend om reisdocumentfraude te bestrijden door middel van het stellen van minimumnormen aan deze documenten. Deze voorgestelde verordening is onderdeel van het actieplan van december 2016 voor een krachtige Europese reactie op reisdocumentfraude.

Europese regelgeving rondom identiteitsbewijzen was omstreden, omdat verschillende partijen vinden dat dit een nationale aangelegenheid is. Bovendien waren de voorgestelde maatregelen erg duur. Toch is er overeenstemming tussen het Europees Parlement en de Raad bereikt over de nieuwe beveiliging. Het Europees Parlement was al formeel akkoord gegaan met het voorstel en in juni 2019 stemde ook de Raad in met het voorstel. De Europese beveiliging van identiteitsdocumenten komt zo steeds dichterbij. De nieuwe regels gaan medio 2021 van kracht.

EU-burgers hebben het recht om vrij op het grondgebied van andere EU-lidstaten te reizen en verblijven. Om gebruik te kunnen maken van dit recht moeten burgers erop kunnen rekenen dat ze een betrouwbaar bewijs van nationaliteit of een betrouwbaar verblijfsdocument bezitten dat geaccepteerd wordt buiten de lidstaat van afgifte.

Daarnaast dragen betrouwbare identiteitskaarten en verblijfsdocumenten bij aan bescherming tegen misdaad, vervalsing en documentfraude waardoor de algehele veiligheid binnen de EU verbeterd kan worden. Met gemeenschappelijke buitengrenzen ben je als douane-unie⁴ zo sterk als je zwakste schakel. Maatregelen die de EU eerder trof om de bewaking van de buitengrenzen te verbeteren, zoals systematische controles van alle personen aan de hand van databanken, worden deels teniet gedaan als het belangrijkste instrument om burgers te identificeren in één of meerdere lidstaten niet goed functioneert.

In het verleden varieerde het beveiligingsniveau bij de afgegeven nationale identiteitskaarten en verblijfsdocumenten aanzienlijk per lidstaat, waardoor het risico op vervalsing en documentfraude toenam. Hierdoor is de behoefte ontstaan aan een gemeenschappelijke aanpak om de beveiligingskenmerken van identiteitskaarten en verblijfsdocumenten te verbeteren. Door vast te leggen welke gegevens die documenten minimaal moeten bevatten, kan de EU documentfraude bestrijden. In februari 2019 bereikten de lidstaten en het Europees Parlement een akkoord over het verplicht opnemen van twee vingerafdrukken in identiteitskaarten van EU-landen. In juni 2019 stemde ook de Raad er mee in. Het akkoord wordt medio 2021 formeel bekrachtigd.

De Europese Commissie³ heeft in april 2018 voorgesteld om minimumnormen te introduceren voor de beveiligingskenmerken en de informatie op reis- en identiteitsdocumenten. Hoewel veel lidstaten al fraudebestendige documenten hebben ontwikkeld en doorgevoerd, moeten deze minimale eisen de beveiliging van alle documenten garanderen. Het gaat onder andere om de invoering van twee biometrische kenmerken, zoals gezichtsopname en verplichte vingerafdrukken. Dit zijn zeer betrouwbare methodes om iemands identiteit te bepalen.

Daarnaast heeft de Europese Commissie het voornemen om de beveiliging te verbeteren van identiteitskaarten en verblijfsdocumenten van familieleden van EU-burgers die niet de nationaliteit bezitten van een lidstaat. Omdat voor houders van die kaarten een visumvrijstelling kan gelden, dient het beveiligingsniveau van deze kaarten te worden aangescherpt. Bovendien wil de Commissie een gemeenschappelijk, uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen introduceren.

De Commissie wil een periode van vijf jaar hanteren voor het uitfaseren van documenten die niet voldoen aan de gestelde normen. De documenten met de minste beveiliging zouden zelfs al binnen twee jaar moeten zijn uitgefaseerd.

Om het functioneren van de verordening te monitoren, wil de Commissie lidstaten verplichten om binnen één jaar nadat de verordening van toepassing is geworden, en vervolgens jaarlijks, hun voortgang te rapporteren. De Commissie zal op zijn vroegst zes jaar nadat de verordening van toepassing is geworden de verordening evalueren op effectiviteit, efficiëntie, relevantie, coherentie en toegevoegde waarde voor de EU.

Volgens de Europese Commissie zullen burgers, bedrijven en overheden van de voorgestelde maatregelen profiteren. Tot de voordelen behoren onder andere versnelde documentencontroles in de hele EU bij de (buiten)grenzen, maar ook meer efficiëntie bij het openen van bijvoorbeeld een bankrekening. Door de nieuwe documentmodellen zouden de documenten gemakkelijker kunnen worden erkend en geaccepteerd.

Naast dit praktische voordeel kunnen de voorstellen eraan bijdragen dat burgers het recht van vrij verkeer gemakkelijker kunnen blijven uitoefenen. Europeanen beschouwen het vrije verkeer als een van de grote verwezenlijkingen van de Europese integratie. Vrij verkeer is echter alleen mogelijk als veiligheid gewaarborgd kan blijven. Maatregelen met betrekking tot het vrije verkeer zijn daarom onlosmakelijk verbonden met maatregelen om de veiligheid binnen de Europese Unie te verzekeren.

Versterkte documentbeveiliging kan uiteindelijk zelfs de totstandkoming van een echte veiligheidsunie¹ bevorderen. Door biometrische kenmerken, en met name vingerafdrukken, op te nemen worden documenten betrouwbaarder en veiliger. Dat helpt in de bestrijding van misdaad en terrorisme, aldus de Europese Commissie.

De verplichte opname van vingerdrukken is echter ook een aandachtspunt, omdat veel mensen vinden dat dit ingaat tegen de privacy van Europese burgers. De Nederlandse Tweede Kamer was dan ook van mening dat de regering dit moest aankaarten bij de Europese Raad. De Nederlandse regering steunde vervolgens het onderhandelingsvoorstel in de Europese Raad, maar plaatste in een stemverklaring de kanttekening dat verplichte opname van vingerafdrukken disproportioneel is. Het voorstel zou veel te ver gaan.

De Europese Commissie speelt ook in op de zorgen rondom privacy en bescherming van persoonsgegevens. Om de bescherming van de persoonsgegevens, waaronder biometrische gegevens, te garanderen zal de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)⁵ van toepassing zijn bij het verzamelen, verwerken en gebruiken van alle gegevens.

Nederland is één van de lidstaten die eerdere aanbevelingen van de Europese Commissie uit 2005 om echtheidskenmerken en biometrie toe te voegen aan identiteitskaarten en verblijfsdocumenten reeds heeft overgenomen. De regering is er dan ook voorstander van om de Europese documenten die nog niet aan deze eerder geformuleerde standaarden voldoen zo snel mogelijk te vervangen. De Eerste Kamer heeft de nieuwe voorgestelde verordening van de Commissie bovendien prioritair verklaard.

Als de opname van vingerafdrukken door deze verordening ook verplicht gaat worden, zal de huidige Nederlandse identiteitskaart aangepast moeten worden om te voldoen aan de nieuwe eisen. Identiteitskaarten waarop geen vingerafdrukken zijn opgenomen moeten volgens het huidige voorstel binnen vijf jaar na het in werking treden van de verordening uitgefaseerd zijn. Mochten de vingerafdrukken verplicht worden, dan is de Nederlandse regering tegen het vervroegd uitfaseren van identiteitskaarten die wel aan de andere standaarden voldoen. De regering wijst daarbij op de hoge kosten van het vroegtijdig uitfaseren en het feit dat controle van vingerafdrukken nu nauwelijks plaatsvindt. Een motie in de Tweede Kamer die de regering vroeg tegen de verordening te stemmen, werd door de Tweede Kamer verworpen. De regering plaatste echter wel een kanttekening bij het voorstel in de Europese Unie via een stemverklaring.

Op 17 april 2018 heeft de Europese Commissie haar voorstel voor een verordening ingediend. De besluitvormingsprocedure valt onder de gewone wetgevingsprocedure⁶. Dit betekent dat het Europees Parlement en de Raad het voorstellen kunnen goedkeuren of aanpassen. Het Europees Parlement stemt met een meerderheid van de uitgebrachte stemmen⁷. De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen⁸.

Over het voorstel hebben de Raad en het Europees Parlement een akkoord bereikt. Het Europees Parlement was erg kritisch op de verplichte vingerafdrukken op identiteitskaarten vanwege privacybezwaren, maar deed uiteindelijk toch water bij de wijn. Het voorstel is inmiddels formeel bekrachtigd door het Europees Parlement. Ook de Raad heeft op 6 juni 2019 met het voorstel ingestemd. Medio 2021 zal voorstel worden geïmplementeerd.

• 1. 

  De Europese veiligheidsunie richt zich voornamelijk op het instellen van actieplannen om terrorisme en veiligheidsdreiging tegen te gaan. De plannen zijn samengesteld in het beleidsprogramma 'naar een open en veilig Europa' van de Commissie. Dit is een meerjarenprogramma waarin een doeltreffende veiligheidsunie moet worden bewerkstelligt.
   
• 2. 

  Dankzij het vrij verkeer van personen kunnen bewoners van de EU zonder restricties reizen in andere EU-lidstaten. Dit geldt ook voor bewoners van de drie landen die geen lid zijn van de EU maar wel deel uitmaken van de Europese Economische Ruimte (EER): Liechtenstein, Noorwegen en IJsland.
   
• 3. 

  The European Commission is the executive body of the EU and runs its day-to-day business. It is made up of the College of Commissioners, 27 European Commissioners, one for each member state, who are each responsible for one or several policy areas. In addition, the 'Commission' also refers to the entire administrative body that supports the Commissioners, consisting of the Directorates-General and the Services.
   
• 4. 

  De douane-unie is een samenwerking op het gebied van douanetarieven. De douane-unie werd in 1968 tot stand gebracht tussen de zes oorspronkelijke lidstaten van de Europese Economische Gemeenschap (EEG). Dat was anderhalf jaar eerder dan in het EEG-Verdrag was bepaald. De douane-unie vormt de grondslag van de interne markt. Sinds de inwerkingtreding van de douane-unie worden in het goederenverkeer tussen de EU-lidstaten onderling geen invoerrechten meer geheven. Bovendien geldt in de gehele EU een gemeenschappelijk douanetarief (GDT) voor goederen uit derde landen. De inkomsten uit douanerechten maken deel uit van de eigen middelen van de Gemeenschap.
   
• 5. 

  Een digitale wereld brengt uitdagingen met zich mee die er voorheen nog niet waren. Tegenwoordig delen mensen heel veel persoonlijke informatie online. De Europese Unie vindt de privacy van haar burgers erg belangrijk. Eén van de grondrechten van mensen is de mogelijkheid om informatie die zij liever niet met anderen delen, ook daadwerkelijk privé te laten zijn. De EU probeert daar op verschillende manieren zorg voor te dragen.
   
• 6. 

  This procedure is the standard decision-making procedure used in the European Union, unless the treaties specifically state one of the special legislative procedures is to be applied to a particular subject. Before the Treaty of Lisbon came into force late 2009 it was referred to as the co-decision procedure. The essential characteristic of this procedure is that both the Council of Ministers as well as the European Parliament have a deciding vote in the legislative process, and both institutions may amend a proposal.
   
• 7. 

  The European Parliament adopts a proposal when half plus one of all votes cast are in favour. It concerns only the number of votes cast in that particular vote; the number of MEPs that participate in the vote has no bearing on calculating the majority.
   
• 8. 

  The Council adopts a proposal when the following conditions are met: