Begroting en begrotingscontrole in de EU - EU monitor

EU monitor
Tuesday, October 15, 2019
calendar
Source: Europa Nu.

De Europese Rekenkamer†i, die de besteding van Europese gelden controleert, is kritisch over de uitgave van EU-gelden. In de afgelopen jaren stelde de Europese Rekenkamer vaak dat er fouten werden gemaakt in de besteding van de Europese uitgaven. Dat betekent niet onmiddellijk dat er sprake is van fraude: het kan bijvoorbeeld ook gaan om verkeerd ingevulde formulieren.

Nederland is ťťn van de landen die het meest aandringt op striktere controle door de Europese Commissie en de lidstaten†i op de uitgaven van de EU-begroting. Ook het Europees Parlement†i, dat uiteindelijk het laatste woord heeft over het goedkeuren ('kwijting†i') van de uitvoering van de EU-begroting, is kritisch en wijst naar de Europese Commissie en naar de lidstaten. Die moeten de uitgaven beter controleren en ook goed kijken naar de behaalde resultaten met EU-geld.

In februari 2016 schreef de Nederlandse Algemene Rekenkamer†i in het jaarlijkse EU-trendrapport, dat bij de controle op de besteding van EU-subsidies te weinig wordt gekeken of Europese projecten ook effectief zijn. Voor het eerst sinds 1994 kreeg de EU-begroting over 2016 geen onvoldoende, maar een 'beperkt' goede status.

1.

Betrokken bij de begrotingscontrole in de EU

Er zijn veel partijen betrokken bij het opstellen, goedkeuren en controleren van de Europese begroting.

Europese Commissie: verantwoordelijk voor alle uitgaven

De Europese Commissie is verantwoordelijk voor alle uitgaven. De Commissie zelf moet er als eerste op toezien dat de uitgaven volgens de regels verlopen. Dat houdt in dat:

  • alle uitgaven aan een specifiek stuk beleid of een specifiek project moeten zijn toebedeeld
  • er wordt gemeten of met gedane uitgaven het doel wordt bereikt op basis van vooraf vastgestelde criteria
  • er zo zuinig mogelijk wordt omgegaan met het geld (de Commissie mag ook geen begrotingstekort hebben)
  • alle cijfers openbaar worden gemaakt

Slechts ťťn vijfde van de begroting wordt uitgegeven door de Europese Commissie zelf. De rest wordt in samenspraak met de lidstaten†i uitgegeven.

Begrotingsautoriteit: Raad van Ministers en Europees Parlement

Het meerjarig financieel kader - dat zich uitstrekt over zeven jaar - wordt vastgesteld door de Raad van Ministers†i en het Europees Parlement. Dat meerjarige kader zorgt ervoor dat de jaarlijkse stijging van de uitgaven onder een vooraf vastgesteld maximum blijft.

Voor de jaarlijkse begroting dient de Europese Commissie een voorstel in voor een ontwerpbegroting. Dat wordt voorgelegd aan de zogenaamde begrotingsautoriteit: de Raad van Ministers en het Europees Parlement. Aangezien de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten (in de Raad) en de vertegenwoordigers van de bevolking (in het Europees Parlement) in onderling overleg de begroting vaststellen, wordt een zeker politiek evenwicht gewaarborgd.

Europese Rekenkamer: controleert achteraf de uitgaven

De uitgaven worden achteraf gecontroleerd door de Europese Rekenkamer†i. Elk jaar stelt deze instantie een betrouwbaarheidsverklaring op over de begroting. Daarnaast kan de Europese Rekenkamer in een eerder stadium ook onderzoek doen naar de uitgaven.

De Europese Rekenkamer vindt dat bij maximaal twee procent van de uitgaven fouten mogen voorkomen. In de afgelopen decennia is deze norm niet gehaald.

Lidstaten: goedkeuring begroting en nationale verklaring

Ongeveer 80 procent van alle uitgaven op de Europese begroting wordt door de EU-lidstaten gedaan. De lidstaten nemen daarmee de verantwoordelijkheid op zich voor de goede besteding van de fondsen.

Bij de controle van de uitgaven van EU-gelden spelen de EU-lidstaatverklaringen†i van de EU-landen een rol. Dit is een jaarlijkse verklaring die een lidstaat uitgeeft over de besteding van de Europese subsidiegelden. Nederland was in mei 2007 de eerste lidstaat die - toen alleen nog voor de landbouwsubsidies - een dergelijke verklaring uitgaf, op initiatief van minister van FinanciŽn Wouter Bos†i. De nationale verklaringen zijn echter niet verplicht en vinden op vrijwillige basis plaats, omdat de ministers van FinanciŽn van de EU het voorstel van het Europees Parlement voor een verplichte lidstaatverklaring hebben verworpen. In Nederland wordt in de EU-trendrapporten van de Algemene Rekenkamer†i jaarlijks over het financiŽle management van EU-gelden gerapporteerd.

De lidstaten brengen via de Ecofin-Raad†i advies uit aan het Europees Parlement over goedkeuring van de uitvoering van de EU-begroting. In februari 2012 stemde minister van FinanciŽn Jan Kees de Jager†i in de Ecofin-Raad namens Nederland tegen goedkeuring van de EU-uitgaven van 2010. Ook het Verenigd Koninkrijk en Zweden stemden tegen. Dit was de eerste keer dat een of meer lidstaten 'tegen' stemden; het was wel eerder voorgekomen dat lidstaten 'blanco' stemden. Ook aan de uitvoering van de EU-begrotingen van 2011, 2012, en 2013 gaven Nederland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk geen goedkeuring.

Het gaat bij de goedkeuring van de begroting door de lidstaten in de Ecofin-Raad echter om een advies aan het Europees Parlement; het parlement kan hier van afwijken.

Europees Parlement: geeft kwijting over de begroting

Uiteindelijk draagt de Europese Commissie verantwoordelijkheid voor de correcte besteding van de begrotingsmiddelen. Zoals in elke democratie houdt de rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging toezicht op de uitvoering van deze verantwoordelijkheid. Vandaar dat het Europees Parlement jaarlijks aan de Europese Commissie 'kwijting' dient te verlenen voor de wijze waarop zij de begrotingsgelden heeft besteed. Dat betekent dat het Europees Parlement goedkeuring verleent voor de financiŽle taak van de Europese Commissie.

Het Europees Parlement verleent deze kwijting op basis van het jaarverslag van de Europese Rekenkamer, waarin de eventuele gevallen van fraude en andere onregelmatigheden worden gerapporteerd. Als het Parlement van oordeel is dat de Europese Commissie haar taak niet naar behoren heeft uitgevoerd, kan het de kwijting weigeren.

In het verleden heeft deze politieke krachtmeting eenmaal geleid tot de val van de Europese Commissie. In 1999 besloot de toenmalige Commissie-Santer†i op te stappen onder druk van het EP. Het EP constateerde zoveel onregelmatigheden bij de toekenning van contracten aan externe organisaties, dat dit aanleiding was om kwijting te weigeren voor de uitgaven in 1996. Deze affaire staat bekend als de Cresson-affaire, vernoemd naar eurocommissaris …dith Cresson†i die zich schuldig zou hebben gemaakt aan vriendjespolitiek bij het toekennen van enkele contracten.

Binnen het Europees Parlement is het de commissie voor Begrotingscontrole†i die zich bezighoudt met de parlementaire voorbereiding van deze kwijtingsprocedure. In de regel worden alle Europese uitgaven ongeveer anderhalf tot twee jaar nadat deze zijn gedaan onder de loep genomen.

2.

De beginselen bij het doen van uitgaven voor de Europese Unie

De Europese Commissie is verantwoordelijk voor alle uitgaven. De Commissie zelf moet er als eerste op toezien dat de uitgaven volgens de regels verlopen. De Europese Unie hanteert hierbij de volgende beginselen:

Beginsel van goed financieel beheer

Dit beginsel wordt gedefinieerd door verwijzing naar de beginselen zuinigheid, efficiŽntie en doeltreffendheid. Het wordt ten uitvoer gelegd door het vaststellen van door middel van meetbare indicatoren te verifiŽren doelstellingen, om over te gaan van een op de middelen toegespitst beheer naar een op de resultaten georiŽnteerd beheer. De instellingen moeten evaluaties vooraf en achteraf verrichten overeenkomstig de door de Commissie verstrekte richtsnoeren.

Doorzichtigheidsbeginsel

Bij de opstelling en de uitvoering van de begroting, alsmede bij de indiening van de rekeningen, moet worden gezorgd voor doorzichtigheid. Dit houdt onder meer in dat de begroting en de gewijzigde begrotingen worden bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. Deze bekendmaking geschiedt binnen twee maanden na de datum van de definitieve vaststelling van de begroting door het Europees Parlement.

De Europese Unie maakt alle subsidies die ze verstrekt openbaar, net als alle openbare aanbestedingen boven de 15.000 euro. Vanaf 2007 is ook steeds meer van die informatie online te vinden. Specifieke regelingen op het gebied van landbouw, regionaal beleid, werkgelegenheid en ontwikkelingssamenwerking worden ieder ontsloten via een eigen internetportaal.

Specialiteitsbeginsel

Om iedere verwarring tussen de verschillende kredieten te voorkomen, moet ieder krediet een bepaalde bestemming hebben en worden toegewezen voor een specifieke uitgave. De begroting is ingedeeld in delen, titels, hoofdstukken, artikelen en posten.

Omdat een zekere flexibiliteit van beheer onontbeerlijk is voor de instellingen, voorziet het Financieel Reglement in regels voor kredietoverschrijvingen. Wanneer deze overschrijvingen niet vallen onder het autonoom recht van de instelling, moet de begrotingsautoriteit (de Raad en het Parlement) van tevoren op de hoogte worden gesteld of een besluit nemen.

3.

Regels voor EU-subsidies

Burgers, bedrijven en organisaties kunnen via allerlei wegen subsidie aanvragen bij de Europese Unie. Ondanks de diversiteit aan subsidies gelden er een aantal uniforme regels die altijd van toepassing zijn. De meeste van die regels gaan over de controle achteraf en of ontvangers van Europese gelden aan de voorwaarden van de verstrekte subsidie hebben voldaan.

Financiering subsidies

In de meeste gevallen eist de Europese Commissie dat de EU-lidstaten minimaal 50 procent van de kosten voor hun rekening nemen, de zogeheten co-financiering, maar er zijn ook projecten die geheel door de EU gesubsidieerd worden.

Het systeem van het vergoeden van gemaakte kosten is in 2013 vervangen door een systeem van vaste vergoedingen; voor soorten werkzaamheden en uitgaven worden standaardbedragen per uur of eenheid vergoed. Dit moet aanvragen ťn controle vereenvoudigen. Maximum bedragen en termijnen worden per subsidieprogramma opgesteld. Daarnaast kunnen subsidies sinds 2013 ook voor meerjarenprogramma's worden aangevraagd.

Controle op subsidies

In alle gevallen waar de subsidies worden verstrekt via de lidstaten zijn de lidstaten medeverantwoordelijk voor de controle op de uitgaven. De nationale instantie die de subsidie uitkeert moet een accountantsverklaring opstellen.

Voor subsidies tot 60.000 euro geldt dat ontvangers minder verantwoordingsdocumenten hoeven te overleggen. Dit moet ervoor zorgen dat de administratieve lasten voor de subsidie beperkt blijven.

Flexibilisering financieringsmogelijkheden

In 2013 is er meer ruimte geschapen voor nieuwe vormen van financiering van subsidieprojecten. De inzet van fondsen, projectobligaties en andere financiŽle instrumenten is toegestaan mits zij aan de algemene EU-regels voor dergelijke instrumenten voldoen.

Voor publiekprivate samenwerking moeten speciale organisaties worden opgericht. Er bestaan twee varianten voor dergelijke organisaties: een projectorganisatie opgezet volgens vaste regels en een standaard financieel reglement ůf een private organisatie die valt onder de regels van indirect financieel management (enigszins vergelijkbaar met de eisen voor nationale instanties die EU-subsidies verstrekken).

4.

Kritiek van de Europese Rekenkamer

Op de lidstaten

De Europese Rekenkamer benadrukt dat bestedingsfouten niet ťťn op ťťn hoeven te staan met fraude. Het kan bijvoorbeeld dat geld niet had mogen worden uitbetaald volgens de geldende wetgeving, omdat de ontvanger van de betaling daarvoor niet in aanmerking zou mogen komen, of omdat investeringen en diensten niet volgens de voorschriften werden uitgevoerd.

Volgens de Europese Rekenkamer kunnen de foutmarges veel lager zijn als de lidstaten beter controleren of EU-geld wel naar behoren wordt uitgegeven. Na onderzoek door de Europese Rekenkamer is gebleken dat nationale overheden voldoende informatie voorhanden hebben om fouten te zien ťn deze te corrigeren voordat de uitgaven ingediend worden bij de Europese Commissie. De Europese Commissie moet zelf ook beter controleren of de lidstaten alle projecten wel op de juiste manier beoordelen.

Als oplossing voor de vele fouten die worden gemaakt in de besteding van Europees geld, stelde de Europese Rekenkamer in november 2013 voor het juridische kader in de toewijzing van geld te vereenvoudigen. Volgens de Europese Rekenkamer zouden de bestedingen niet gericht moeten zijn op de uitgaven, maar op de waarde en prestatie die met de besteding wordt bereikt. Er moet meer gekeken worden naar de behaalde resultaten van een project, pas dan zou EU-geld overgemaakt moeten worden.

Op de Europese Commissie

Uit een rapport over de landbouwuitgaven in 2016 blijkt dat gebrekkige data de controles van de Europese Rekenkamer bemoeilijken of zelfs onmogelijk maken. De Europese Rekenkamer stelt dat de Commissie duidelijke en meetbare normen (indicatoren) moet opstellen. Zonder volledige en duidelijke gegevens over hoe uitgekeerde subsidies bijdragen aan het realiseren van beleidsdoelen kan de Rekenkamer niet nagaan of uitgaven (kosten)effectief zijn.

Soortgelijke kanttekeningen maakte de Rekenkamer in 2016 ook over het nabuurschapsbeleid†i. Bovendien stelt de Europese Rekenkamer dat de Commissie meer werk zou moeten maken van controles, al richt de Rekenkamer zich op dit punt net zo goed op de lidstaten.

De Nederlandse Algemene Rekenkamer†i stelde in 2015 dat de controle op effectiviteit en doelmatigheid voor alle Europese fondsen en investeringsprogramma's zou kunnen worden verbeterd. Het stellen van goede en meetbare indicatoren is hierbij noodzakelijk.

5.

Voorkomen van fraude: OLAF

Anti-fraude eenheid van de EU
Bron: European Commission

Fraude is een belangrijk probleem binnen de Europese Unie. Jaarlijks gaat er bijvoorbeeld 50 miljard euro aan btw-inkomsten verloren door grensoverschrijdende fraude. Bovendien werd in 2018 bekend dat Europese bankiers voor ongeveer 55 miljard aan dividendbelastingfraude hebben begaan. De EU heeft er belang bij deze fraude te bestrijden, omdat de unie er zelf inkomsten door misloopt. De lidstaten van de EU†i coŲrdineren onderling de bestrijding van specifieke vormen van fraude.

Het Europees bureau voor fraudebestrijding OLAF†i speelt een belangrijke rol bij de uitvoering van fraudebeleid. OLAF onderzoekt fraude met EU-geld, corruptie en wangedrag binnen Europese instellingen. Tussen 2010 en 2017 onderzocht dit bureau meer dan 1.800 zaken en vorderde het zo'n 7 miljard euro terug. Over het jaar 2018 toonde OLAF voor in totaal 371 miljoen euro fraude aan. De aanpak richt zich op fraude met Europese landbouwsubsidies, sigarettensmokkel, valsemunterij met de euro, verkeerde besteding van regiogelden en bestuurlijke corruptie.

Vanaf 2014 bestaat het programma Hercules III†i, dat een pakket activiteiten omhelst om de hoeveelheid fraude tussen 2014 en 2020 terug te dringen. Hercules III is onderdeel van het antifraudeprogramma van de Europese Commissie, dat met wisselend succes de corruptie van lidstaten terugdringt. Een belangrijke stap voor de fraudebestrijding is de oprichting van een Europees Openbaar Ministerie†i, dat vanaf 2020 operationeel zal zijn. Dit orgaan zal zorgen voor een gemeenschappelijke vervolging van fraudeurs in Europa.

6.

Meer informatie

Factsheet Europees Parlement