Toekomst tweekamerstelsel

Nederland heeft een tweekamerstelsel¹: naast de volksvertegenwoordiging in de Tweede Kamer² is er de indirect gekozen Eerste Kamer³. Wetsvoorstellen die door de Tweede Kamer zijn aangenomen, worden daarna in de Eerste Kamer behandeld. De Eerste Kamer geeft een politiek eindoordeel waarbij zij in het bijzonder let op zaken als uitvoerbaarheid, grondwettelijkheid en noodzaak van de wetgeving.

Met enige regelmaat komt het nut van een tweekamerstelsel aan de orde. Tegenstanders vinden dat de Eerste Kamer als een instelling die niet rechtstreeks door de bevolking wordt gekozen te veel politieke macht heeft, omdat zij als laatste beslist over een wetsvoorstel. Voorstanders wijzen op het nut van een extra reflectie op de juridische aspecten van wetgeving.

De Staatscommissie parlementair stelsel⁴ adviseerde in 2018 een terugzendrecht⁵ in te voeren, waarbij de Eerste Kamer een wetsvoorstel met voorstellen tot wijziging kan terugsturen naar de Tweede Kamer. Omdat op deze aanbeveling positief is gereageerd door zowel de Eerste als Tweede Kamer, neemt het kabinet dit over als voorstel. Dit maakte minister Ollongren bekend in een brief⁶ aan de Eerste Kamer van 1 juli 2020. Daarnaast stelt het kabinet voor om de tweede lezing van Grondwetswijzigingen voortaan in een Verenigde Vergadering⁷ van de Kamers te behandelen en om de zittingsduur van de Eerste Kamer te veranderen van vier naar zes jaar. Hierbij zou om de drie jaar de helft van de Kamerleden worden gekozen.

Tweede en Eerste Kamer hebben beide functies op het gebied van wetgeving⁸ en op het gebied van controle op het kabinet. Omdat de Tweede Kamer rechtstreeks gekozen is door de bevolking en de Eerste Kamer niet (de Eerste Kamer wordt door de Provinciale Staten gekozen) stelt de Eerste Kamer zich - als regel - terughoudend op.

Dat Eerste Kamerleden deeltijdpolitici zijn die naast hun Kamerlidmaatschap ook vaak een baan hebben speelt daarbij zeker ook een rol. Zo maakt de Eerste Kamer amper gebruik van de controlerechten die het bezit - zoals het stellen van vragen, het interpellatierecht en het recht van enquête. Dat de Eerste Kamer zich bij wetgeving 'politiek' terughoudend opstelt, is minder onomstreden. Verwerping van wetsvoorstellen komt echter niet zo vaak voor, wat op een zekere terughoudendheid kan duiden.

De Tweede Kamer heeft op gebied van wetgeving ook meer rechten dan de Eerste Kamer. De Tweede Kamer beschikt namelijk over het recht van initiatief⁹ en het recht van amendement¹⁰. De Eerste Kamer heeft deze rechten niet en dient een voorstel te overwegen 'zoals het er ligt'. Formeel heeft de Eerste Kamer dus alleen het recht om een voorstel aan te nemen of te verwerpen. De reden daarvoor is gelegen in het feit dat voorstellen anders het gevaar lopen tussen beide Kamers heen en weer gestuurd te worden, omdat de ene Kamer het amendement van de ander weer ongedaan maakt.

Toch heeft de Eerste Kamer behalve verwerping wel een aantal mogelijkheden om invloed op de wetgeving uit te oefenen. In de eerste plaats is de dreiging van verwerping voor de regering soms reden om het voorstel weer in te trekken. In de tweede plaats kan de Kamer met de regering overleggen over de uitleg die aan teksten moet worden gegeven en/of over de uitvoering daarvan. Dat overleg maakt deel uit van de wetgevingsgeschiedenis en is daardoor mede bepalend voor wat een wet precies inhoudt. Een derde mogelijkheid is het aandringen op een novelle¹¹. Dat houdt in dat de regering een wetsvoorstel indient tot wijziging van een wetsvoorstel.

De bezwaren van het huidige systeem richten zich vooral tegen het bestaan van de Eerste Kamer

• - 

  de invloed van een niet rechtstreeks gekozen Eerste Kamer is te groot ten opzichte van haar democratische legitimatie
• - 

  de Eerste Kamer beperkt zich niet tot chambre de réflexion maar speelt ook een duidelijke politieke rol
• - 

  de Eerste Kamer werkt vertragend doordat een wet na goedkeuring van de Tweede Kamer opnieuw in de Eerste Kamer moet worden behandeld

• - 

  de Eerste Kamer kijkt nog een keer goed naar de juridisch-technische aspecten van wetgeving; tijdens de (politieke) behandeling met verschillende (tegenstrijdige) amendementen in de Tweede Kamer kunnen die over het hoofd zijn gezien of juist zijn ontstaan
• - 

  in de Tweede Kamer willen belangen nog wel eens wijken voor politieke en coalitiebelangen; de Eerste Kamer - niet gebonden aan een regeerakkoord - kan dat opnieuw toetsen
• - 

  de Eerste Kamerleden - deeltijdpolitici met een baan - staan midden in de maatschappij en hebben op die manier een betere kijk op wat er haalbaar is dan Tweede Kamerleden

Het tweekamersysteem zoals we dat nu kennen werd ingevoerd in 1815 bij de vereniging van de Zuidelijke (België) en Noordelijke Nederlanden. De Eerste Kamer was met name een initiatief van de Belgen om de in de Zuidelijk Nederlanden nog ruim aanwezige adel een rol bij het wetgevingsproces te laten spelen. De leden van de Eerste Kamer werden benoemd door de Koning, de leden van de Tweede Kamer werden gekozen door de Provinciale Staten.

Na de afscheiding van België in 1831 bleef de Eerste Kamer bestaan. Ook bij de Grondwetsherziening van 1848 bleef het tweekamerstelsel in tact, waarbij de Tweede Kamer nu rechtstreeks door de kiesgerechtigden werd gekozen en de Eerste Kamer door de Provinciale Staten. In 1848 werden ook de rechten en plichten van Eerste en Tweede Kamer vastgelegd zoals we die nu kennen.

Sinds 1848 is dat systeem zo gebleven, ondanks dat het tweekamerstelsel wel regelmatig ter discussie stond. Dit was ook het geval in de aanloop naar de Grondwetsherziening van 1983, toen een motie van het PvdA-Tweede Kamerlid Klaas de Vries¹³ om de Eerste Kamer op te heffen verworpen werd. Datzelfde gebeurde in 2020 toen de Eerste Kamer tegen een motie van PVV-senator Alexander van Hattem¹⁴ over afschaffing van de Eerste Kamer stemde. Verschillende (staats)commissies bogen zich over het tweekamerstelsel en kwamen met suggesties tot verandering, maar tot op heden bleef alles zoals het was.

Wel werd met ingang van 1983 de gehele Eerste Kamer voor vier jaar in zijn geheel gekozen. Daarvoor werden was de zittingstermijn zes jaar en werden om de drie jaar verkiezingen voor de helft van de Kamerleden gehouden.

Steeds vaker wordt de vraag gesteld of de Eerste Kamer nogmaals een politiek oordeel dient te vellen over wetgeving die is aangenomen. De overwegingen van de Eerste Kamer over de uitvoerbaarheid, grondwettelijkheid en noodzakelijkheid van de wetgeving worden daarbij ook vaak ter discussie gesteld. Gevolg van de overgang naar een eenkamerstelsel zou zijn dat er slechts één rechtstreeks door de kiesgerechtigden gekozen parlement resteert. Dat zou het einde van een chambre de réflexion (Kamer van 'reflectie') betekenen, zoals de Eerste Kamer ook wel wordt genoemd. Daarvoor is een Grondwetswijziging noodzakelijk.

Het kabinet-Rutte II¹⁵ stelde de Staatscommissie parlementair stelsel⁴ in, met de taak advies uit te brengen over het toekomstbestendig maken van het parlementaire stelsel. Naar aanleiding van de adviezen van de Staatscommissie, heeft het kabinet twee voorstellen tot wijziging van de Grondwet aangekondigd. Ten eerste het voorstel om de tweede lezing van Grondwetswijzigingen voortaan in een Verenigde Vergadering⁷ van de Eerste en Tweede Kamer te behandelen. Hiermee wil het kabinet voorkomen dat de Kamers op zulke momenten tegenover elkaar komen te staan. Ten tweede is er het voorstel om Eerste Kamerleden voor zes jaar te kiezen, waarbij om de drie jaar de helft van de leden aftredend is. Beide voorstellen zijn in 2020 goedgekeurd door de Tweede Kamer en liggen in eerste lezing bij de Eerste Kamer.

Terugzendrecht

Naast bovenstaande adviezen, raadde de Staatscommissie aan om de Eerste Kamer terugzendrecht⁵ te geven. Daarmee kan de Eerste Kamer een wetsvoorstel terugsturen naar de Tweede Kamer, met voorstellen tot wijziging. Daarna beslist de Tweede Kamer of de wijzigingen worden overgenomen.

Het kabinet deelt de conclusie van de Staatscommissie dat er behoefte is aan invoering van dit recht. Daarmee kan de Eerste Kamer volgens het kabinet op een effectieve en transparante manier haar bezwaren over een wetsvoorstel doorgeven aan de Tweede Kamer. Dit zou de legitimiteit van het wetgevingsproces versterken. Bovendien hoeft een wetsvoorstel na tweede lezing in de Tweede Kamer niet meer door de Eerste Kamer, waarmee het vetorecht van die laatste zou komen te vervallen.

Een nadeel van het terugzendrecht is dat de Eerste Kamer hiermee een verkapt recht van amendement zou krijgen. Nu heeft de Eerste Kamer geen amendementsrecht, hoewel de nu soms toegepaste praktijk met novelles in feite een vergelijkbaar effect heeft. Een ander nadeel is het risico van vertraging van het wetgevingsproces en van verstoring van het bestaande evenwicht tussen de Kamers.

Meer over

Zie ook

• 1. 

  Veel landen hebben een parlement dat uit twee Kamers bestaat. Zo heeft het Verenigd Koninkrijk een Hoger- en Lagerhuis en kent Duitsland een Bondsdag en een Bondsraad. Ook Nederland heeft sinds 1815 twee Kamers en daarmee een tweekamerstelsel ('bicameralisme').
   
• 2. 

  De Tweede Kamer is deel van de volksvertegen­woor­di­ging. Zij speelt een belangrijke rol bij de totstandkoming van wetten, controleert de regering en beslist over de vraag of een kabinet (of bewindspersoon) genoeg vertrouwen heeft.
   
• 3. 

  De Eerste Kamer is deel van de volksvertegenwoordiging en heeft met name een rol op wetgevend gebied. Over een wetsvoorstel moet, als de Tweede Kamer het heeft aangenomen, ook door de Eerste Kamer worden gestemd. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel nog tegenhouden.
   
• 4. 

  De Staatscommissie parlementair stelsel werd op 27 januari 2017 ingesteld door het kabinet-Rutte II om te adviseren over de noodzaak van veranderingen in het parlementaire stelsel en de parlementaire democratie.
   
• 5. 

  De mogelijkheid van een Kamer (veelal Senaat) binnen een tweekamerstelsel om een wetsvoorstel ter nadere overweging terug te sturen naar de andere Kamer noemen we het terugzendrecht. In veel landen met een tweekamerstelsel bestaat een dergelijk recht. De Nederlandse Eerste Kamer kent dit recht echter niet.
   
• 6. 

  DEN HAAG (PDC) - Minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wil het kiesstelsel aanpassen. Dat schrijft zij in een brief aan de Tweede Kamer met daarin de voortgang van de uitvoering van het kabinetsstandpunt van de Staatscommissie parlementair stelsel.
   
• 7. 

  De gezamenlijke vergadering van beide Kamers van de Staten-Generaal (de Tweede en Eerste Kamer) heet Verenigde Vergadering. De voorzitter van de Eerste Kamer leidt deze vergadering (artikel 62 Grondwet).
   
• 8. 

  Een wet in formele zin is een gezamenlijk besluit van de regering en Staten-Generaal volgens een grondwettelijke procedure. Wetten in materiële zin zijn besluiten van daartoe bevoegde organen die algemeen verbindende voorschriften bevatten en hoeven niet noodzakelijk afkomstig te zijn van regering en Staten-Generaal gezamenlijk. Zo kunnen bijvoorbeeld algemeen verbindende voorschriften worden uitgevaardigd door de regering (algemene maatregel van bestuur) of door een minister (ministeriële regeling).
   
• 9. 

  Tweede Kamerleden hebben het recht om zelf een voorstel voor een wet aan de Tweede Kamer aan te bieden: het recht van initiatief. Een dergelijk voorstel wordt op vrijwel dezelfde wijze door het parlement behandeld als wetsvoorstellen die door de regering worden ingediend.
   
• 10. 

  De Tweede Kamer heeft sinds de Grondwetsherziening van 1848 het recht van amendement, dat wil zeggen de mogelijkheid wijzigingen (verbeteringen) aan te brengen in een voorliggend wetsvoorstel. Ieder Kamerlid heeft het recht amendementen in te dienen. Een amendement kan worden ingediend zodra een wetsvoorstel in handen van een commissie is gesteld tot aan het moment dat het voorstel wordt aangenomen of verworpen.
   
• 11. 

  Een novelle is een wetsvoorstel tot wijziging van een wetsvoorstel dat nog aanhangig is bij de Eerste Kamer. Een novelle wordt door de regering ingediend als tijdens de behandeling van een wetsvoorstel in de Eerste Kamer blijkt dat er een fout in dat voorstel zit. Daarnaast kan via een novelle tegemoet worden gekomen aan bezwaren van de Eerste Kamer tegen een bepaald onderdeel van het wetsvoorstel. De Eerste Kamer stelt de regering dan voor de keuze: wij verwerpen het wetsvoorstel, tenzij het alsnog wordt gewijzigd.
   
• 12. 

  Hoe zit het precies met de verhoudingen tussen Tweede en Eerste Kamer? Het bestaan van twee Kamers kan tot conflicten tussen beide Kamers leiden. Dat gebeurt echter niet zo vaak, en dat komt doordat Eerste Kamerfracties bij wetgeving veelal de lijn van hun geestverwanten in de Tweede Kamer volgen. Daarom wordt als regel gezorgd dat er in de Tweede Kamer een zo ruime meerderheid is, dat er grote kans is dat die er ook in de Eerste Kamer zal zijn. Soms worden akkoorden gesloten met 'oppositiepartijen'.
   
• 13. 

  Dominante PvdA-politicus met een grote staat van dienst. Zoon van een protestantse Limburgse leraar. Studeerde staatsrecht na eerst in de VS een opleiding voor acteur te hebben gevolgd. Onderscheidde zich in de Tweede Kamer al jong als defensiewoordvoerder en was daarna onder meer fractiesecretaris en voorzitter van de enquêtecommissie bouwsubsidies. Na hoofddirecteur van de VNG en voorzitter van de SER te zijn geweest, keerde hij in 1998 terug in de Haagse politiek als minister van Sociale Zaken in het kabinet-Kok II. In 1999 stapte hij over naar Binnenlandse Zaken. Kwam in 2002 als één van de weinige paarse ministers terug in de Kamer en dong mee naar het leiderschap van de PvdA. Kruiste vaak de degens met minister Verdonk over het asielbeleid. Na 2007 acht jaar een prominent Eerste Kamerlid. Scherp debater, die met een nuchtere zakelijkheid zijn tegenstanders nooit spaarde.
   
• 14. 

  Alexander van Hattem (1983) is sinds 9 juni 2015 Eerste Kamerlid voor de PVV en sinds 16 januari 2024 tevens fractievoorzitter. Hij is verder fractievoorzitter van de PVV in Provinciale Staten van Noord-Brabant. Eerder was hij projectmedewerker bij gemeenten en liep hij stage bij de PVV-Tweede Kamerfractie. In maart 2018 werd hij tot gemeenteraadslid in Den Bosch gekozen. Als Kamerlid houdt hij zich bezig met binnenlandse zaken, koninkrijksrelaties en europese zaken. Hij is voorzitter van de vaste commissie voor Immigratie en Asiel/JBZ-raad.
   
• 15. 

  Dit kabinet werd door VVD en PvdA gevormd na de Tweede Kamerverkiezingen van 12 september 2012. VVD-leider Mark Rutte werd voor de tweede keer premier. Onder leiding van informateurs Wouter Bos en Henk Kamp wisten de coalitiepartijen hun grote onderlinge verschillen te overbruggen. De formatie van het kabinet-Rutte II was één van de snelste kabinetsformaties ooit.
   
• 16. 

  De positie van de Eerste Kamer staat geregeld ter discussie, maar het debat daarover is sinds 1983 en in nog sterkere mate vanaf 2010 toegenomen. Dat debat heeft te maken met de verhouding tussen Tweede en Eerste Kamer, waar het gaat om de vraag bij welke Kamer het primaat ligt (zo daarvan al in formele zin sprake is). Voorts heeft het te maken met de verhouding tussen Eerste Kamer en kabinet, met name in een situatie waarin een kabinet niet als vanzelf mag vertrouwen op vruchtbare samenwerking met beide Kamers.
   
• 17. 

  In 2015, the Montesquieu Institute published a new volume called "Het 'probleem' Eerste Kamer: Visies op de toekomstige rol van de Senaat."