Begrotingscyclus

Source: Parlement.com.

In de Rijksbegroting1 staan de verwachte verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van de rijksoverheid voor het komende jaar. De Rijksbegroting bestaat in feite uit een aantal afzonderlijke begrotingen, vooral per ministerie2. Al deze begrotingen moeten worden voorbereid, uitgevoerd en afgesloten en tenslotte verantwoord.

Ook de Tweede en Eerste Kamer moeten de begrotingsvoorstellen, -aanpassingen en -verantwoordingen behandelen en goedkeuren. Dit proces wordt de begrotingscyclus genoemd. Een cyclus duurt zo'n twee en een half jaar.

Contents

  1. Voorbereiding
  2. Behandeling
  3. Uitvoering
  4. Verantwoording en controle

1.

Voorbereiding

De ministeries starten de begrotingsvoorbereiding ruim een jaar voor het begin van het betreffende begrotingsjaar. In het voorjaar neemt de ministerraad3 de belangrijkste beslissingen over de begroting1 van het volgende jaar. In de loop van het voorjaar en in de zomer werken de ambtenaren op de ministeries de begrotingsplannen verder uit.

Voor elk ministerie is er een aparte begroting en verder zijn er begrotingswetten voor de Koning en voor de Hoge Colleges van Staat4. Ook voor fondsen zoals het Gemeentefonds en het Provinciefonds zijn er aparte begrotingen.

De voorbereidende fase wordt afgerond met de besluitvorming in de ministerraad3 in de zomer voorafgaand aan het nieuwe begrotingsjaar. Daar is een lange weg aan voorafgegaan, waarin het in het regeerakkoord5 neergelegde beleid uitgewerkt werd. Toch moeten in de voorbereidende fase in de ministerraad vaak nog knopen worden doorgehakt. Nieuwe ontwikkelingen leiden tot bijstellingen of aansporingen tot nieuwe of hogere bezuinigingen. Dat kan wel eens tot forse botsingen tussen de bewindslieden leiden, maar bijna altijd komen de ministers er na ruggespraak er wel uit.

Ruim driekwart jaar daarvoor, in de herfst van het tweede aan het begrotingsjaar voorafgaande jaar, stelt het ministerie van Financiën de begrotingsaanschrijving vast. Daarin staan de technische en procedurele voorschriften waar de andere ministeries zich aan te houden hebben.

In het begin van het nieuwe jaar, dus een jaar voor het begrotingsjaar, melden de ministers hun beleidswensen in beleidsbrieven aan het ministerie van Financiën. Eind maart, begin april volgt de Kaderbrief6 van het ministerie van Financiën. Daarin geeft de minister van Financiën een overzicht van mee- en tegenvallers, en financiële claims van de ministeries voor nieuw beleid.

De kaderbrief heeft ook betrekking op het lopende begrotingsjaar. Dit betekent dat de lopende begroting naar aanleiding van de brief aangepast kan worden. In de begrotingscyclus zien we deze brief dus bij de uitvoering weer terug.

De ministerraad stelt naar aanleiding van de beleidsbrieven en de Kaderbrief in hoofdlijnen de uitgavenkant van de begroting vast. De minister van Financiën legt dit vast in de 'Totalenbrief6'.

Medio juni dienen de ministers hun concept-ontwerpbegroting in bij de minister van Financiën. Naar aanleiding daarvan start het ambtelijk overleg, dat ten slotte uitmondt in het SG/DG-overleg. Dat is het overleg van de secretarissen-generaal van de ministeries met de directeur-generaal van de Rijksbegroting. Zo nodig overleggen de ministers bilateraal met de minister van Financiën.

Dan kunnen de ontwerpbegrotingen definitief worden opgesteld, die in augustus in de ministerraad worden behandeld en vastgesteld. Omdat over de uitgaven veelal in het voorjaar al overeenstemming is bereikt, gaat het vaak om de inkomstenkant. Bijvoorbeeld de belastingtarieven. Dat hoeft overigens niet: nieuwe cijfers kunnen ook tot forse ingrepen aan de uitgavenkant leiden.

2.

Behandeling

Tweede Kamer

Na een begrotingsvoorbereiding7 van ruim een jaar wordt de Rijksbegroting1 en de Miljoenennota8 voor het volgende jaar aan de Tweede Kamer aangeboden. Dit gebeurt op Prinsjesdag nadat de koning(in) de Troonrede heeft voorgelezen. Anders dan bij gewone wetsvoorstellen, die per post naar de Tweede Kamer worden gestuurd, overhandigt de minister van Financiën tijdens een vergadering van de Tweede Kamer de begrotingsvoorstellen in een 'koffertje' aan de voorzitter. Tevens houdt hij of zij daarbij een korte aanbiedingsspeech.

  • more information

Eerste Kamer

Een begrotingswetsvoorstel dat (na eventuele aanpassing9) door de Tweede Kamer is aangenomen, wordt vervolgens behandeld door de Eerste Kamer. Ook van de Eerste Kamer is goedkeuring vereist, maar de Eerste Kamer kan geen wetsvoorstellen wijzigen (amenderen). In de praktijk doet de Eerste Kamer veel begrotingswetsvoorstellen af als hamerstuk en houdt zij pas later een zogenaamd beleidsdebat.

3.

Uitvoering

De ministeries geven maandelijks gegevens over het verloop van hun financiën door aan de minister van Financiën. Dit doen ze in zogenaamde 'maandstaten'. Daarmee heeft de minister van Financiën een maandelijks geactualiseerd totaaloverzicht van de uitvoering van de begroting in het betreffende begrotingsjaar.

In maart stelt de minister van Financiën de al eerder genoemde Kaderbrief op. Mee- of tegenvallers en/of beleidswijzigingen tijdens het jaar leiden tot bijstelling van de ramingen in de lopende begroting.

Deze wijzigingen worden verwerkt in de Voorjaarsnota10 van mei en Najaarsnota11 van november met de bijbehorende geactualiseerde versies van de begrotingen, de suppletoire begrotingen12. Deze moeten door de Tweede en Eerste Kamer worden behandeld en goedgekeurd. Ook de Vermoedelijke Uitkomsten in de Miljoenennota8 geven een tussentijds overzicht van deze ramingbijstellingen.

Ten tijde van de Najaarsnota is vrijwel nooit sprake van grote beleidsmatige begrotingswijzigingen, aangezien de resterende duur van het begrotingsjaar te kort is om deze nog te kunnen doorvoeren.

4.

Verantwoording en controle

In het eerste kwartaal van het nieuwe jaar stelt elk ministerie zijn jaarverslag op. Daarin legt het verantwoording af over het gevoerde beleid. Bovendien stelt het ministerie van Financiën ook nog een algemeen financieel jaarverslag van het Rijk op. Deze verslagen worden door de Algemene Rekenkamer gecontroleerd op rechtmatigheid en doelmatigheid. De Algemene Rekenkamer legt haar bevindingen neer in rapporten die zij aan de Tweede Kamer aanbiedt. Die rapporten bevatten niet alleen conclusies, maar ook aanbevelingen hoe het een volgend jaar (nog) beter zou kunnen.

Op de derde woensdag van mei is het de dag van de verantwoording13, ook wel 'gehaktdag' genoemd. De minister van Financiën overhandigt de departementale jaarverslagen en het Financieel Jaarverslag van het Rijk aan de Tweede Kamer.

De Tweede Kamer behandelt de jaarverslagen van het jaar daarvoor, evenals de Voorjaarsnota van het lopende jaar. De Tweede Kamer debatteert hier altijd kort voor het zomerreces14, zo eind juni of begin juli, over. Vandaar dat de Tweede Kamer uiterlijk 1 juni over de Voorjaarsnota moet kunnen beschikken.


Meer over

  • de begroting
  • Voorjaarscrises15

  • 1. 
    In de Rijksbegroting staan de verwachte verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van de rijksoverheid voor het komende jaar. De Rijksbegroting bestaat in feite uit een aantal afzonderlijke begrotingen (begrotingsstaten en toelichtingen), per ministerie en voor specifieke fondsen.
     
  • 2. 
    De voorbereiding van beleid, wetten en regelingen vindt plaats op een ministerie (ook wel: departement). Ook bij het uitvoeren en controleren hiervan hebben ministeries een belangrijke taak, maar soms gebeurt dat ook door intern of extern verzelfstandigde organisaties of door rechtspersonen met een wettelijke taak.
     
  • 3. 
    De ministerraad is de vergadering van alle ministers onder leiding van de minister-president. Alle ministers, ook de ministers zonder portefeuille, maken deel uit van de ministerraad en hebben daarin stemrecht. Staatssecretarissen hebben alleen toegang als zij zijn uitgenodigd. In de ministerraad wordt overlegd over het algemene regeringsbeleid. De leden dragen hiervoor een collectieve verantwoordelijkheid.
     
  • 4. 
    Van een aantal overheidsorganen is (grond)wettelijk vastgelegd dat ze zelfstandig en onafhankelijk zijn. Dit zijn de Hoge Colleges van Staat, een verzamelnaam voor enkele colleges binnen de overheid met een bijzondere positie. Zij hebben als taak de Rijksoverheid te controleren en te adviseren.
     
  • 5. 
    Regeringsprogramma's en regeerakkoorden hebben gemeen dat schriftelijk het voorgenomen beleid van een toekomstig kabinet wordt vastgelegd. Een regeringsprogramma kan ter goedkeuring voorgelegd worden aan de coalitiefracties, maar dit is niet strikt noodzakelijk.
     
  • 6. 
    In de Kaderbrief geeft het ministerie van Financiën jaarlijks eind maart of begin april een overzicht van financiële mee- en tegenvallers en claims voor gewenst nieuw beleid. De Kaderbrief gaat dus zowel over de lopende begroting van het betreffende jaar als over (met name de uitgavenkant van) de nog op te stellen begroting voor het volgende jaar.
     
  • 7. 
    De ministeries starten de begrotingsvoorbereiding ruim een jaar voor het begin van het betreffende begrotingsjaar. In het voorjaar neemt de ministerraad op basis van de Kaderbrief de belangrijkste beslissingen over de begroting van het volgende jaar. In de loop van het voorjaar en in de zomer worden de begrotingsplannen verder uitgewerkt. Op Prinjesdag, op de derde dinsdag van september, worden de begroting en de Miljoenennota voor het volgende jaar gepresenteerd.
     
  • 8. 
    De Miljoenennota geeft een overzicht van het budgettaire beleid van het kabinet voor het komende begrotingsjaar, inclusief meerjarenramingen. In de vorm van Vermoedelijke Uitkomsten bevat de Miljoenennota tevens geactualiseerde ramingen over de lopende begroting. De Miljoenennota wordt jaarlijks op de derde dinsdag in september (Prinsjesdag) door de minister van Financiën aangeboden aan het parlement.
     
  • 9. 
    De Tweede Kamer heeft sinds de Grondwetsherziening van 1848 het recht van amendement, dat wil zeggen de mogelijkheid wijzigingen (verbeteringen) aan te brengen in een voorliggend wetsvoorstel. Ieder Kamerlid heeft het recht amendementen in te dienen. Een amendement kan worden ingediend zodra een wetsvoorstel in handen van een commissie is gesteld tot aan het moment dat het voorstel wordt aangenomen of verworpen.
     
  • 10. 
    De Voorjaarsnota is een overzicht van hoe het er voorstaat met de uitvoering van de lopende rijksbegroting. De minister van Financiën geeft in de Voorjaarsnota aan welke mee- en tegenvallers er zijn geweest of die te verwachten zijn. Daarnaast doet de minister eventueel voorstellen om de begroting te wijzigen.
     
  • 11. 
    De Najaarsnota is een overzicht van hoe het er voorstaat met de uitvoering van de lopende rijksbegroting. Het is een tussentijdse verantwoording over de uitvoering van de rijksbegroting door de regering. De minister van Financiën geeft in de Najaarsnota aan welke mee- en tegenvallers er zijn geweest of die te verwachten zijn. Daarnaast doet de minister eventueel voorstellen om de begroting te wijzigen.
     
  • 12. 
    Een suppletoire begroting is een voorstel om de lopende begroting te wijzigen. Een suppletoire begroting wordt ingediend als een wetsvoorstel. Daarom moet de suppletoire begroting ook alle procedures van een wetswijziging doorlopen voordat de wijziging van kracht gaat.
     
  • 13. 
    Vanaf 2000 worden jaarlijks op de derde woensdag in mei de jaarverslagen van de diverse ministeries door de minister van Financiën aan de Staten-Generaal aangeboden. In die rapporten leggen de ministers verantwoording af over het gevoerde financieel beleid. Ook de president van de Algemeen Rekenkamer biedt een rapport aan, waarin de jaarverslagen kritisch onder de loep worden genomen. Sinds 2008 worden de verslagen direct openbaar gemaakt.
     
  • 14. 
    Een vergaderloze periode van het parlement heet reces. Dergelijke perioden komen als regel voor in de zomermaanden (juli, augustus), voor en na Kerstmis en in het voorjaar. Dat wil niet zeggen dat alle Kamerleden al die weken op vakantie zijn. Sommigen lopen tijdens het reces stage of brengen werkbezoeken, andere leden studeren of lezen vakliteratuur. Altijd is een aantal leden stand-by voor het geval er iets belangrijks gebeurt. De Kamerleden kunnen wel altijd schriftelijk vragen stellen, zodat ze toch hun controlerende taak kunnen blijven uitoefenen.
     
  • 15. 
    De voorbereiding voor de rijksbegroting zorgt vaak voor politieke spanningen, zeker als de overheidsuitgaven uit de hand zijn gelopen. Dan komen vragen aan de orde als: hoeveel moet er worden bezuinigd, welke ministeries moeten inleveren en wat zijn de gevolgen voor de koopkracht?