De Europese commissie voor democratie door recht (Venetië Commissie)

Internationaal bewaker van de rechtsstaat

Op 26 januari van dit jaar heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen die in het kader van het debat rond de kinderopvangtoeslag was ingediend door onder andere het Kamerlid Omtzigt. Daarin besluit de Kamer de Venetië Commissie² te verzoeken advies uit te brengen over de volgende zaken:

• - 

  de rechtsbescherming van burgers in Nederland, met name onder het bestuursrecht (inclusief reikwijdte, rechtsbescherming, marginale toetsing en rol Raad van State³);
• - 

  het stelsel van macht en tegenmacht in theorie en praktijk, inclusief de Staten-Generaal en de rechterlijke macht.

Hier volgt een korte beschrijving van de Venetië Commissie², een instelling die na dertig jaar nog steeds weinig bekendheid geniet in Nederland

Ontstaan en achtergrond

De Venetië Commissie is in 1990 op Italiaans initiatief opgericht. Directe aanleiding vormde de val van de Berlijnse muur en de daarmee gepaard gaande omwentelingen in Centraal en Oost-Europa. De van de Sovjet-Unie afgesplitste en andere aan het communistische stelsel ontworstelde staten wilden zich als democratische rechtsstaten manifesteren. Belangrijke drijfveer vormde de wens toegelaten te worden tot de Raad van Europa⁴. Daarvoor was in de eerste plaats vereist dat zij hun grondwetten en andere wetgeving aanpasten om daarmee de beginselen van democratie en rechtsstaat en de bescherming van de rechten van de mens, de drie pijlers van de Raad van Europa, te borgen.

Deze ontstaansgeschiedenis verklaart waarom de Commissie de eerste jaren van haar bestaan vrijwel uitsluitend betrokken is geweest bij processen waarin de Centraal- en Oost-Europese landen ernaar streefden hun grondwetten, en voor het functioneren van democratie en rechtsstaat en mensenrechtenbescherming belangrijkste wetten, op het niveau van de Europese minimum standaard te brengen. Dat de bemoeienis van de Commissie in deze gevoelige periode van pas verworven soevereiniteit door de betrokken landen werd aanvaard, is vooral te verklaren uit het feit dat de Commissie over de broodnodige staatsrechtelijke, strafrechtelijke en internationaalrechtelijke expertise beschikte. Maar even belangrijk was dat zij waarborgen voor onafhankelijkheid en onpartijdigheid bood en bij de opstelling van haar adviezen rekening hield met gouvernementele en niet-gouvernementele actoren in de rechtspraktijk. Er zijn door de Commissie belangrijke bouwstenen aangereikt voor, en belangrijke wijzigingen voorgesteld in, ontwerpgrondwetten en ontwerpwetten, vooral op de terreinen van de regeringsstructuur, de kiesstelsels, de rechtspositie van nationale minderheden, de organisatie van en garanties voor de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht en de grondrechtenbescherming in het algemeen.

Ontwikkeling

De Commissie is vanaf het begin gelieerd aan de Raad van Europa. Aanvankelijk konden alleen lidstaten van de Raad van Europa aan haar activiteiten deelnemen, mits die partij waren bij deze overeenkomst. Nederland is na twee jaar, in 1992, toegetreden. Later konden ook landen die geen lid waren van de Raad van Europa, tot de Commissie toetreden. Momenteel zijn 62 landen aangesloten: alle 47 lidstaten van de Raad van Europa, maar ook de Verenigde Staten en Canada, Israël, Korea en diverse landen uit Noord-Afrika en Zuid-Amerika. Van al deze landen kunnen de regering, het parlement en de hoogste rechterlijke colleges zich tot de Commissie wenden met een verzoek om een advies. Een opinie van de Commissie over (ontwerp)wetgeving of een onderdeel van de rechtspraktijk van een land kan ook gevraagd worden door elk van de organen van de Raad van Europa: het Comité van Ministers, de Parlementaire Vergadering, de Secretaris-generaal, de Commissaris voor de rechten van de mens en het Congres van lokale en regionale overheden. Het Europees Hof voor de rechten van de mens⁵ kan de Commissie verzoeken als amicus curiae haar opinie te geven in een zaak die bij het Hof⁶ aanhangig is. Ook de Commissie van de⁷ Europese Unie kan de Commissie om advies vragen.

Hoewel de meeste van haar adviezen nog steeds betrekking hebben op Centraal- en Oost-Europese landen en landen in Afrika en Zuid-Amerika, komen er schoorvoetend ook adviesaanvragen van of met betrekking tot West-Europese staten. Vanuit Nederland is pas in 2019, zevenentwintig jaar na toetreding, een advies gevraagd. Dat verzoek, dat nog in behandeling is, heeft niet specifiek op Nederland betrekking, maar betreft het democratische gehalte van de wetgeving in de Europese Unie. En nu dan, in 2021, een eerste adviesaanvraag waarbij Nederland zichzelf aan een onderzoek en advies van de Commissie onderwerpt.

Samenstelling en werkwijzen

Per aangesloten staat heeft één persoon zitting in de Commissie, met één plaatsvervanger. Deze personen worden door de regeringen benoemd, maar de leden nemen zonder last of ruggespraak deel aan de werkzaamheden van de Commissie. De Commissie heeft een "ethical code" opgesteld als onderdeel van haar reglement, waarin onder meer is vastgelegd dat een lid niet meestemt over de vaststelling van een advies dat haar of zijn eigen land betreft. Op dit moment is het lid “namens” Nederland de heer Vermeulen, lid van de Raad van State³, en het plaatsvervangend lid de heer Kuijer, raadsheer in de Hoge⁸ Raad.

Als de Commissie in haar plenaire vergadering van maart besluit de adviesaanvraag in behandeling te nemen, worden één of meer rapporteurs aangewezen dan wel een bredere werkgroep ingesteld. Doorgaans brengen de rapporteurs of leden van de werkgroep één of meer bezoeken aan het desbetreffende land, waar zij dan spreken met geledingen van de overheid en de “civil society”. Nu zal dat wellicht online gebeuren.

De rechtsstaat als voornaam aandachtsgebied

De Commissie adviseert niet alleen over ontwerp(grond)wetgeving. Zij krijgt ook vragen voorgelegd van meer structurele aard. De thans voorgelegde vraag is daar een voorbeeld van en betreft één van de voornaamste aandachtsgebieden en toetsstenen van de Commissie: de rechtsstaat. Opmerkelijk daarbij is dat de Kamer zelf al voorop stelt dat de rechtsstaat is geschonden.

Tijdens haar plenaire vergadering van maart 2016 heeft de Commissie een herziene en sterk uitgebreide versie aangenomen van de Rule of Law Checklist (studie no. 711/2013). Deze bevat een aantal ijkpunten aan de hand waarvan de gelding en naleving van de voornaamste elementen van de rechtsstaat in een land kunnen worden geëvalueerd, zoals rechtmatigheid, rechtszekerheid, voorkomen van machtsmisbruik, gelijkheid en rechtsbescherming.

Effect van de adviezen

Hoewel de adviezen niet bindend zijn, worden deze in het merendeel van de gevallen opgevolgd door het land waarop zij betrekking hebben. Soms is daarvoor een herhaald advies nodig dat bijvoorbeeld door de Parlementaire Vergadering kan worden gevraagd in het kader van haar monitoring rol. De adviezen kunnen ook een belangrijke rol spelen in procedures voor het Europees Hof voor de rechten van de mens waar een klacht tegen dat land aan de orde is.

Slotopmerking

De Venetië Commissie is in de dertig jaar van haar bestaan op een breed gebied van de bevordering en bescherming van de rechten van de mens, democratie en rechtsstaat actief geweest en heeft een eigen plaats verworven binnen de op dat terrein in de Raad van Europa werkzame instellingen en commissies. De jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens vormt daarbij een belangrijk referentiekader. Anderzijds blijkt dat Hof steeds vaker te verwijzen naar adviezen en studies van de Commissie.

Pieter van Dijk: Voormalig lid van de Raad van State; voormalig lid, en van 2003-2005 Vice-President, van de Venetië Commissie; voormalig lid van het Europees Hof voor de rechten van de mens. De auteur heeft voor dit overzichtsartikel ook geput uit eerdere publicaties van zijn hand.

• 1. 

  Deskundige op het gebied van het volkenrecht en van mensenrechten, die na een wetenschappelijk loopbaan bij de Utrechtse universiteit staatsraad werd. Had tevens vier jaar zitting in de Europees Hof voor de rechten van de mens in Straatsburg. Bijna zeven jaar voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Zijn grote betrokkenheid bij het internationale en humanitaire recht en bij burgerlijke vrijheden valt af te leiden uit de vele nevenfuncties die hij op dat vlak vervult en vervulde.
   
• 2. 

  The European Commission for Democracy through Law, also known as the Venice Commission, was established in 1990 pursuant to a Partial Agreement of the Council of Europe. It is a consultative body which co-operates with member states of the Council of Europe and with non-member states.
   
• 3. 

  De Raad van State is een van de Hoge Colleges van Staat en heeft als voornaamste taak de regering en het parlement te adviseren over wetgeving en bestuur. Daarnaast is deze instantie de hoogste algemene bestuursrechter.
   
• 4. 

  Na de verwoestende Tweede Wereldoorlog was er in Europa grote behoefte aan een organisatie die zich zou richten op het bevorderen van mensenrechten en democratie. In 1949 richtten Europese landen daarom de Raad van Europa op. Dit orgaan is géén onderdeel van de Europese Unie en moet niet verward worden met de Raad van de Europese Unie of de Europese Raad. Vrijwel alle Europese landen zijn lid.
   
• 5. 

  Bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens kunnen individuen, groepen, organisaties en landen een klacht indienen tegen een lidstaat, door een beroep te doen op het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM). Het Europees Hof van de Rechten van de Mens is geen instelling van de Europese Unie maar van de Raad van Europa, waar bijna 50 landen bij zijn aangesloten.
   
• 6. 

  The Court of Justice interprets EU law to make sure it is applied in the same way in all EU countries, and settles legal disputes between national governments and EU institutions.
  It can also, in certain circumstances, be used by individuals, companies or organisations to take action against an EU institution, if they feel it has somehow infringed their rights.
  What does the CJEU do?
  The Court gives rulings on cases brought before it. The most common types of case are:
   
• 7. 

  The European Commission is the executive body of the EU and runs its day-to-day business. It is made up of the College of Commissioners, 27 European Commissioners, one for each member state, who are each responsible for one or several policy areas. In addition, the 'Commission' also refers to the entire administrative body that supports the Commissioners, consisting of the Directorates-General and the Services.
   
• 8. 

  De Hoge Raad der Nederlanden is het hoogste rechtscollege van ons land. De belangrijkste taak van de Hoge Raad betreft de cassatierechtspraak. Dit betekent dat de Hoge Raad beoordeelt of bij de uitspraken van lagere rechters (meestal gerechtshoven) de procedures en de procesregels juist zijn gevolgd en toegepast.