Binnenhof - hoe werkt het?

Beslissingen lijken te worden genomen in een klein gebied in Den Haag, het Binnenhof¹. Dat wordt wel de Haagse 'kaasstolp' genoemd. In feite zijn er ook buiten het Binnenhof vele plekken van waaruit wordt bestuurd.

Naast regeringsmacht is bovendien controle van die macht onmisbaar. Beslissingen en wetten dienen te worden uitgevoerd en daarop is toezicht nodig. Besluitvorming kan evenmin zonder inspraak en advisering.

De politiek kent daarom vele 'spelers', elk met een eigen rol en verantwoordelijkheid.

Politieke besluitvorming is ingewikkeld. Er worden beslissingen genomen en plannen en wetten gemaakt, maar ook moet steeds in de gaten worden gehouden of het land goed wordt bestuurd. Daarnaast moeten beslissingen worden uitgevoerd. En gewone burgers en organisaties hebben ook het recht om zich met het nemen van besluiten te bemoeien.

Er zijn verschillende vragen te stellen over hoe de politiek werkt en wie daarin wat doet:

• - 

  wie bepaalt de hoofdlijnen?
• - 

  wie nemen de beslissingen?
• - 

  wie voert ze uit?
• - 

  wie houdt alles in de gaten?

Het bepalen van de hoofdlijnen (het beleid) wordt in overleg gedaan door kabinet en Tweede Kamer.

In het kabinet² zitten de ministers³ en staatssecretarissen⁴.

In de Tweede Kamer⁵ (en Eerste Kamer⁶) zitten de door ons gekozen vertegenwoordigers. Tweede en Eerste Kamerleden worden voor vier jaar gekozen. Iedereen boven de 18 jaar mag de Tweede Kamerleden kiezen. De leden van Provinciale Staten kiezen de Eerste Kamerleden.

De ministers bedenken meestal de hoofdlijnen van een plan. Het zijn de ambtenaren die het verder schrijven. Een plan wordt voorgelegd aan de Tweede Kamer, die erover meedenkt en het eventueel kan wijzigen. Ook voor verschillende beleidsterreinen worden plannen opgesteld. Zo kunnen kabinet en Tweede Kamer een plan maken om het milieu schoner te maken.

Zo'n plan moet daarna worden uitgevoerd. Dat kan door een wet te maken (bijvoorbeeld om roken niet overal toe te staan). Een wet maken doen kabinet en Tweede Kamer gezamenlijk. Meestal komt het kabinet met een voorstel, dat door de Tweede Kamer wordt besproken.

De Tweede Kamer kan een wetsvoorstel wijzigen, maar bovendien ook verwerpen. De Eerste Kamer kan daarna een wetsvoorstel alleen nog maar aannemen of verwerpen.

Ten aanzien van de vraag: wie neemt de beslissingen? luidt het antwoord: de ministers. Dat zijn politici die na vier jaar vervangen kunnen worden door anderen. Beslissingen van ministers worden in de Tweede Kamer besproken en goed- of afgekeurd.

De ministers werken niet alleen afzonderlijk, maar vooral ook als team, het kabinet². Ze vergaderen minstens een keer per week om belangrijke beslissingen te nemen. Het kabinet wordt gevormd tijdens de kabinetsformatie⁸. Die begint, nadat de uitslag van de Tweede Kamerverkiezingen bekend is.

Behalve goed- of afkeuring in de Tweede Kamer is bij het nemen van beslissingen ook van belang dat burgers en organisaties (bijvoorbeeld de vakbonden of de Consumentenbond) daarover hun mening kunnen geven.

Het uitvoeren van die beslissingen gebeurt door andere mensen. Landelijk zijn dat de ambtenaren. Dit zijn geen politici en zij kunnen dan ook niet om politieke redenen worden ontslagen. De ambtenaren werken op de ministeries⁹. Voor verschillende beleidsterreinen zijn er verschillende ministeries (bijvoorbeeld voor Onderwijs en Defensie).

Maar er zijn ook andere uitvoerende diensten, bijvoorbeeld een organisatie die de studiefinanciering regelt of de Belastingdienst, die niet alleen voor de belastinginning zorgt, maar ook voor toeslagen voor zorg en huren.

Verder zijn provincies en - vooral - gemeenten betrokken bij de uitvoering. Gemeenten regelen bijvoorbeeld de thuiszorg en de hulp aan jongeren.

De Tweede Kamer is belast met de controle¹⁰ van de regering. De Tweede Kamer kan ministers om uitleg vragen over een genomen beslissing. Bovendien kan een minister (of het hele kabinet) 'naar huis worden gestuurd' maar dat komt niet zo vaak voor. Wel zorgt de Tweede Kamer er regelmatig voor dat een minister een maatregel die hij wilde nemen, verandert. Ook de Eerste Kamer heeft controlerechten¹¹, maar zij maakt daarvan veel minder gebruik dan de Tweede Kamer.

De Tweede Kamerleden mogen vragen stellen, debatten aanvragen en - maar daarover moet de Kamer beslissen - een onderzoek¹² instellen.

Via een Burgerinitiatief¹³ kunnen burgers de Tweede Kamer vragen een bepaald onderwerp te bespreken.

Voor een wetsvoorstel wordt ingediend, moet de regering advies vragen aan de Raad van State¹⁴. Die kijkt of het voorstel goed in elkaar zit en voldoende is onderbouwd. Er zijn echter nog meer adviesraden zoals de Sociaal-Economische Raad¹⁵.

Of het beleid goed uitpakt en of geld goed wordt uitgegeven, wordt in de gaten gehouden door de Algemene Rekenkamer.

Beide instellingen zijn onafhankelijk. De leden ervan zijn niet in dienst van de Tweede Kamer of het kabinet.

• 1. 

  Het Binnenhof is een van oorsprong middeleeuws gebouwencomplex. Aan het Binnenhof zijn de Tweede en Eerste Kamer en het ministerie van Algemene Zaken gevestigd. Ook de ministerraad en de Raad van State vergaderden in gebouwen aan het Binnenhof. Beide Kamers zijn tijdens het zomerreces van 2021 verhuisd naar tijdelijke huisvesting.
   
• 2. 

  Met het begrip kabinet worden alle ministers en staatssecretarissen bedoeld. Een kabinet wordt genoemd naar de minister-president, bijvoorbeeld het kabinet-Drees of het kabinet-Kok. In het spraakgebruik worden de begrippen regering en kabinet vaak door elkaar gebruikt. Strikt genomen, is er echter een verschil tussen beide. Met de term 'regering' duiden we het staatshoofd (koning of koningin) samen met de ministers aan.
   
• 3. 

  Ministers zijn politiek verantwoordelijk voor een bepaald beleidsterrein. Met uitzondering van ministers zonder portefeuille geven zij politieke leiding aan een departement. Daarbij kunnen zij terzijde worden gestaan door staatssecretarissen. Een minister, meestal lid van één van de partijen die in de Tweede Kamer het kabinet steunen, moet het vertrouwen van de Tweede Kamer hebben om de functie te kunnen vervullen.
   
• 4. 

  Een staatssecretaris ondersteunt een minister bij het politiek leiden van een ministerie. Staatssecretarissen komen vooral voor bij 'zware' ministeries. Daar krijgen zij een specifiek beleidsterrein onder hun hoede, maar de minister blijft medeverantwoordelijk. Net als de minister moet een staatssecretaris verantwoording afleggen aan het parlement.
   
• 5. 

  De Tweede Kamer is deel van de volksvertegen­woor­di­ging. Zij speelt een belangrijke rol bij de totstandkoming van wetten, controleert de regering en beslist over de vraag of een kabinet (of bewindspersoon) genoeg vertrouwen heeft.
   
• 6. 

  De Eerste Kamer is deel van de volksvertegenwoordiging en heeft met name een rol op wetgevend gebied. Over een wetsvoorstel moet, als de Tweede Kamer het heeft aangenomen, ook door de Eerste Kamer worden gestemd. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel nog tegenhouden.
   
• 7. 

  Een wet kan ingrijpende gevolgen hebben voor burgers. Gedrag kan bijvoorbeeld strafbaar worden gesteld, belastingen kunnen worden verhoogd of de verkiezingsprocedure kan worden veranderd. Omdat dit gevoelige zaken zijn, is er een uitgebreid stappenplan dat moet worden doorlopen voordat een voorstel wet wordt. Op die manier wordt voorkomen dat wetgeving lichtzinnig tot stand komt.
   
• 8. 

  Na elke Tweede Kamerverkiezing, of soms na de val van een kabinet, begint het proces van de formatie van een nieuw kabinet. Doel van de kabinetsformatie is een kabinet te vormen dat enerzijds kan rekenen op steun van de meerderheid van de Tweede Kamer en anderzijds tot een gezamenlijk beleid kan komen. De Grondwet is vrij bescheiden wat betreft de kabinetsformatie. Slechts de artikelen 43 en 48 van de Grondwet spreken over de vorming van een kabinet: ministers en staatssecretarissen worden bij koninklijk besluit benoemd.
   
• 9. 

  De voorbereiding van beleid, wetten en regelingen vindt plaats op een ministerie (ook wel: departement). Ook bij het uitvoeren en controleren hiervan hebben ministeries een belangrijke taak, maar soms gebeurt dat ook door intern of extern verzelfstandigde organisaties of door rechtspersonen met een wettelijke taak.
   
• 10. 

  Een belangrijke taak van de Tweede Kamer is het beoordelen van besluiten van het kabinet (en van individuele bewindspersonen) en van voorgenomen beleid. Bij die controlerende taak wordt gebruikgemaakt van het recht op inlichtingen, een recht dat ieder individueel Tweede Kamerlid heeft en dat is vastgelegd in de Grondwet. De regering is verplicht om ieder individueel Kamerlid de inlichtingen te geven waar hij of zij om vraagt. Alleen als het belang van de staat in het geding is, mag de regering weigeren de informatie te verschaffen. Via het recht van onderzoek kan de Kamer zelf een nader onderzoek instellen.
   
• 11. 

  Eerste Kamerleden hebben, net als hun collega's in de Tweede Kamer, recht op inlichtingen. Kamerleden kunnen daarnaast vragen stellen bij de behandeling van wetsvoorstellen en tijdens debatten over begrotingen. Verder zijn in het reglement van orde van de Eerste Kamer bepalingen opgenomen over het vragenrecht en het recht van interpellatie. Bovendien heeft de Eerste Kamer ook het recht van enquête, hoewel dat in de praktijk nog nooit is ingezet.
   
• 12. 

  Het parlement heeft onder meer de taak de regering te controleren. De Eerste en Tweede Kamer hebben daarom het recht om een onderzoek naar een bepaalde zaak in te stellen. Dit kan sinds juli 2023 de vorm van een parlementair onderzoek, beknopte parlementaire enquete of een reguliere parlementaire enquête hebben.
   
• 13. 

  In Nederland bestaat de mogelijkheid om via een burgerinitiatief een onderwerp op de Tweede Kameragenda te plaatsen. Om deze onderwerpen op de agenda te krijgen moeten steunbetuigingen verzameld worden en de onderwerpen moeten niet al door de Kamer besproken worden. De Tweede Kamer vergadert echter al over zoveel uiteenlopende onderwerpen dat dit moeilijk hard te maken is.
   
• 14. 

  De Raad van State is een van de Hoge Colleges van Staat en heeft als voornaamste taak de regering en het parlement te adviseren over wetgeving en bestuur. Daarnaast is deze instantie de hoogste algemene bestuursrechter.
   
• 15. 

  De Sociaal-Economische Raad (SER) is een adviesorgaan op het gebied van sociaal-economische vraagstukken.