Structureel begrotingsbeleid (Zijlstranorm)

De Zijlstranorm was een begrotingsnorm waarbij de ruimte voor nieuwe overheidsuitgaven of belastingverlagingen werd berekend aan de hand van de trendmatige ontwikkeling van de belastinginkomsten, uitgaande van een bepaald aanvaardbaar geacht financieringstekort. Conjuncturele schommelingen van de belastingopbrengsten hadden (althans in theorie) geen invloed op dit structurele begrotingsbeleid. Mee- en tegenvallers werden opgevangen in het financieringstekort (of -overschot).

Het structurele begrotingsbeleid (de Zijlstranorm) werd geïntroduceerd door minister Zijlstra¹ in de Miljoenennota 1960. Op basis van de verwachte trendmatige reële economische groei en de daarbij behorende belastingopbrengsten werd de 'structurele ruimte' voor nieuwe overheidsuitgaven of belastingverlagingen berekend. Deze ruimte werd verdeeld over uitgavenstijgingen en veranderingen in de lasten, en het ministerie van Financiën verdeelde de ruimte over de verschillende ministeries.

Het kabinet² kon veranderingen in deze verdeling aanbrengen, als het totale effect daarvan maar optelde tot nul. Daarnaast kon de ruimte voor uitgaven worden vergroot door lastenverzwaringen.

Normering van het financieringstekort was de kerngedachte van Zijlstra achter het structurele begrotingsbeleid. Uitgaande van een gewenst overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans voor de financiering van ontwikkelingshulp, moest het begrotingssaldo van de overheid het structurele spaaroverschot van de particuliere sector neutraliseren. Jaarlijkse afwijkingen van de norm door conjuncturele of incidentele oorzaken werden toegestaan.

Ten tijde van de invoering van het structurele begrotingsbeleid werd aangenomen dat het financieringstekort een aanvaardbare omvang had, gelet op het spaaroverschot van de particuliere sector. Het doel was daarom het financieringstekort constant te houden in absolute zin. Bij een groeiend nationaal inkomen zou het tekort dalen als percentage van het nationaal inkomen.

Doelstellingen van het structurele begrotingsbeleid waren het bieden van een afwegingskader voor het begrotingsbeleid en het bijdragen aan een evenwichtige economische ontwikkeling op middellange termijn.

Het structurele begrotingsbeleid is toegepast in de jaren '60 en '70 van de twintigste eeuw. Bij de aanvang draaide het vooral om de berekening van de begrotingsruimte en de aanwending daarvan. Vanaf de Miljoenennota 1963 kwam er meer aandacht voor de hoogte van het structurele begrotingstekort.

In de loop der tijd werd de berekening van het structureel (aanvaardbare) tekort steeds complexer en werden afwijkingen van het structurele kader regelmatig toegestaan. Verruimingen werden meer toegepast dan beperkingen.

Meer over

• 1. 

  Bekwame en gezagvolle econoom van ARP-huize. Werd al op jonge leeftijd, na hoogleraar aan de VU te zijn geweest, minister van Economische Zaken in het kabinet-Drees III en later in het kabinet-De Quay minister van Financiën. Ontwikkelde in die laatste functie een norm voor een trendmatig begrotingsbeleid. Gold in de ARP als modern en pragmatisch, maar riep soms weerstanden op door zijn rechtlijnigheid. Hoewel hij zichzelf niet als politicus beschouwde, was hij tweemaal lijsttrekker van de ARP. Werd als premier van een interim-kabinet een populair politicus, mede door een oudejaarsconference van Wim Kan. Nadien een behoedzame president van De Nederlandsche Bank, die vaak waarschuwde tegen groei van overheidsuitgaven. Had ook internationaal gezag. Was een uitstekend spreker, die helder ingewikkelde problemen kon uitleggen zonder vakjargon te gebruiken.
   
• 2. 

  Met het begrip kabinet worden alle ministers en staatssecretarissen bedoeld. Een kabinet wordt genoemd naar de minister-president, bijvoorbeeld het kabinet-Drees of het kabinet-Kok. In het spraakgebruik worden de begrippen regering en kabinet vaak door elkaar gebruikt. Strikt genomen, is er echter een verschil tussen beide. Met de term 'regering' duiden we het staatshoofd (koning of koningin) samen met de ministers aan.
   
• 3. 

  De Miljoenennota geeft een overzicht van het budgettaire beleid van het kabinet voor het komende begrotingsjaar, inclusief meerjarenramingen. In de vorm van Vermoedelijke Uitkomsten bevat de Miljoenennota tevens geactualiseerde ramingen over de lopende begroting. De Miljoenennota wordt jaarlijks op de derde dinsdag in september (Prinsjesdag) door de minister van Financiën aangeboden aan het parlement.
   
• 4. 

  Bij een trendmatig begrotingsbeleid (Zalmnorm) wordt een vast reëel uitgavenkader vastgesteld, waarbij de uitgaven niet hoger mogen zijn dan een vooraf afgesproken plafond. Inkomstenmeevallers mogen niet worden gebruikt voor extra uitgaven en inkomstentegenvallers worden niet automatisch opgevangen door extra bezuinigingen. Voor de ministerraad is er één hoofdbesluitvormingsmoment over de begroting, in het voorjaar. Hoewel de precieze invulling op onderdelen in de loop der jaren iets verschillend is geweest, is het vaste reële uitgavenkader de kernafspraak in alle regeerakkoorden sinds 1994.
   
• 5. 

  De eerste Miljoenennota werd op 18 september 1906, ter vervanging van de zogenaamde 'millioenenrede', aan het parlement aangeboden door minister De Meester. De aanbieding van de Miljoenennota is sindsdien uitgegroeid tot een vaste traditie. Het begrotingsbeleid is in al die jaren echter gestoeld geweest op uiteenlopende systemen en begrotingsnormen, zoals de gulden financieringsregel, de Zijlstranorm, een feitelijk tekortnorm en de Zalmnorm.