Begrotingsbehandeling in historisch perspectief

Het begrotingsrecht is een oud parlementair recht. Het recht stond al in de Staatsregeling van 1798¹. In 1815-1840 waren er tienjaarlijkse (gewone) begrotingen. Alleen voor buitengewone uitgaven (defensie, oorlog) was er een jaarlijkse begroting. In 1840 werd een tweejaarlijkse begroting ingevoerd. In dat jaar kwamen er ook afzonderlijke begrotingshoofdstukken per ministerie. De Grondwetsherziening van 1848² bracht de jaarlijkse begroting.

Het begrotingsrecht is vastgelegd in de Grondwet (artikel 105). Daarin staat ook dat de begroting wettelijk moet worden vastgesteld en dat aan de Staten-Generaal³ verantwoording moet worden afgelegd over de ontvangsten en uitgaven. De Algemene Rekenkamer stelt jaarlijks een rekening op. Gedurende het begrotingsjaar spreekt de Tweede Kamer⁴ regelmatig over het verloop van de uitgaven, onder meer naar aanleiding van de Voorjaarsnota.

Over de behandeling van de begroting (en over wijzigingen daarvan) staan regels in de Comptabiliteitswet. In principe moet de begroting op 1 januari van het jaar waarop het betrekking heeft zijn vastgesteld. Het Rijk kan echter deels al uitgaven doen zonder dat dit het geval is.

Behalve vanwege de financiën is de begroting ook van belang als beleidsstuk. Het algemene debat over de troonrede⁵, Miljoenennota⁶ en begroting⁷ is daarom jaarlijks een parlementair hoogtepunt.

Het begrotingsrecht⁸ gaat terug tot de Middeleeuwen toen vorsten die geld nodig hadden een 'Bede' deden uitgaan aan adel en steden. Het eerste democratische budgetrecht dateert uit 1698 toen het Britse Lagerhuis dit recht kreeg. Het woord budget komt van 'bougette', wat Frans is voor gordeltas of buidel.

Met het budgetrecht of begrotingsrecht wordt enerzijds begroot (geraamd) welke uitgaven het Rijk denkt te zullen doen en anderzijds welke middelen ter dekking daar tegenover zullen staan. Met het recht machtigt het parlement de regering om uitgaven te doen en om geld te innen. Daarnaast is er sprake van een politieke beoordeling van het kabinetsbeleid.

De beide Kamers kunnen begrotingen aannemen of verwerpen, maar dat laatste gebeurt al bijna honderd jaar niet meer. Wel kan de Tweede Kamer de begroting via het recht van amendement wijzigen. In 1925 ontstond een kabinetscrisis⁹ na aanvaarding van een amendement op de begroting van Buitenlandse Zaken over het gezantschap bij de Paus. Oppositiepartijen komen soms met een tegenbegroting. Dat gebeurde voor het eerst in 1965 door de VVD.

Sinds 1798 wordt in het najaar door de regering de begroting voor het nieuwe jaar aangeboden. Dit gebeurt in de eerste bijeenkomst van het nieuwe zittingsjaar. Die vond aanvankelijk plaats op de eerste maandag van november. In 1815 werd dat de derde maandag in oktober en in 1848 de derde maandag van september. Bij de Grondwetsherziening van 1887 werd gekozen voor de derde dinsdag van september, omdat sommige leden niet op zondag wilden reizen.

De troonrede was de rede van de koning(in) ter gelegenheid van de opening van het nieuwe zittingsjaar. Het kwam ook voor dat een minister de rede hield; we spreken dan van een openingsrede. Sinds 1983 is er geen sprake meer van opening van de zitting, maar ter gelegenheid van het begin van het nieuwe vergaderjaar is er wel een troonrede, waarin een beknopte uiteenzetting wordt gegeven van het regeringsbeleid.

De minister van Financiën biedt persoonlijk in de Tweede Kamer de begroting (en Miljoenennota) aan. Dat doet hij sinds 1906 met een aanbiedingsspeech.

Lange tijd beantwoordden beide Kamers de troonrede met een Adres van Antwoord, dat aan de koning(in) werd aangeboden. De Tweede Kamer deed dat tot en met 1906 en de Eerste Kamer¹⁰ tot en met 1946.

Het Adres was deels een beleefdheidsformaliteit, maar kreeg spoedig in de Tweede Kamer een politiek karakter. In het debat waarin het Adres werd opgesteld, kwam het algemene regeringsbeleid in hoofdlijnen aan de orde. In 1877 leidde een aangenomen voorstel van de liberalen over het onderwijsbeleid tot de ontslagaanvrage door het kabinet-Heemskerk/Van Lynden van Sandenburg¹¹.

Geleidelijk verschoof het zwaartepunt echter naar het algemene debat over de rijksbegroting⁷. Aanvankelijk was dat een debat over hoofdstuk I van de begroting, later waren dat de algemene beschouwingen over alle kabinetsplannen.

Zoals bij alle wetsvoorstellen vindt de behandeling in twee delen plaats: algemene beschouwingen en artikelsgewijs. Het debat over de gehele begroting kreeg de naam algemene politieke beschouwingen¹². Tot 1993 werden die beschouwingen vaak gecombineerd met de algemene financiële beschouwingen¹³. Er werd dan zowel door de fractievoorzitters als door de financiële specialisten het woord gevoerd. Dat debat vond als regel plaats in oktober. Het was tijdens zo'n debat dat het kabinet-Cals¹⁴ ten val kwam (na de Nacht van Schmelzer¹⁵).

Sinds 1993 zijn algemene en financiële beschouwingen gesplitst en vinden de algemene (politieke) beschouwingen in de week van Prinsjesdag¹⁶ plaats. Zodoende kan de Tweede Kamer direct reageren op de begrotingsplannen.

Bij de algemene (politieke) beschouwingen spreken tegenwoordig uitsluitend de fractievoorzitters, maar dat is pas zo sinds de jaren twintig van de vorige eeuw. De minister-president verdedigt namens het kabinet de begroting en het achterliggende beleid.

Na de algemene beschouwingen begint de Tweede Kamer met de behandeling van de afzonderlijke begrotingshoofdstukken per departement.

In 1913 werd in het reglement van orde vastgelegd dat per fractie spreektijden kunnen worden vastgesteld. Dat is sinds 1918 regel. Iedere fractie krijgt naar evenredigheid een maximaal aantal minuten toebedeeld en mag zelf bepalen hoe zij dat per hoofdstuk verdeelt. In de jaren zestig vond de behandeling van de begrotingen deels plaats in openbare commissievergaderingen. De begroting en amendementen worden altijd plenair in stemming gebracht.

De begroting moet in principe vóór 1 januari zijn behandeld, maar dat lukt de Tweede Kamer de laatste decennia zelden. Na de lange kabinetsformatie van 1977 werd de laatste begroting pas half april 1978 afgehandeld. In de negentiende en begin twintigste eeuw werd tussen oktober/november en december vijf of zes dagen per week vergaderd. Na afhandeling van de begroting kwam de Kamer dan soms twee maanden niet meer bijeen.

De Eerste Kamer vergaderde in de negentiende eeuw als regel ook tussen Kerst en Oudjaar om de behandeling van de diverse begrotingen op tijd te kunnen afronden. Tegenwoordig neemt de Eerste Kamer de begrotingswetsvoorstellen als regel eerst zonder stemming aan om later beleidsdebatten te houden. Die praktijk bestaat al sinds 1972, maar sinds enige jaren worden vaak thema's behandeld, zoals duurzame ontwikkeling of het functioneren van het binnenlands bestuur.

Sinds 1919 kwam het niet meer voor dat een begroting werd verworpen. De laatste keer dat een begroting door de Tweede Kamer werd verworpen, was in 1919. Het betrof de begroting van het ministerie van Marine (Defensie was toen nog gesplitst in Marine en Oorlog).

Na de Eerste Wereldoorlog werd van vele kanten aangedrongen op bezuinigingen op vloot en leger. Anderzijds moesten er schepen komen voor de verdediging van Nederlands-Indië. Zowel voor- als tegenstanders van bezuinigingen hadden geen vertrouwen in minister Bijleveld, en zijn begroting werd verworpen.

Vooral begrotingen van Oorlog en Marine (Defensie) en van Koloniën werden in de negentiende eeuw en in de eerste decennia van de twintigste eeuw geregeld verworpen. In 1920 werden zo veel amendementen aangenomen om te bezuinigen op de begroting van Oorlog, dat de minister ondanks aanname van de begroting zijn ontslag indiende.

In 1949 trad de minister van Oorlog, Schokking¹⁷, uit het kabinet-Drees/Van Schaik¹⁸ af, nadat er tijdens de behandeling van zijn begroting ernstige kritiek was geuit op zijn beleid. Zijn begroting was nog wel aangenomen.

In 1960 leidde aanneming van een motie die gericht was tegen het volkshuisvestingsbeleid van minister Van Aartsen¹⁹ tot een korte kabinetscrisis. Deze motie, afkomstig van een partijgenoot van de minister, werd ingediend tijdens de begrotingsbehandeling.

Als de Kamer geen vertrouwen heeft in het financiële beleid van het gehele kabinet, zal dat tot uiting komen bij de algemene beschouwingen over de begroting, die onmiddellijk na Prinsjesdag worden gehouden. Het ligt dan in de rede dat er een motie wordt ingediend, waarin dat wantrouwen wordt verwoord. De enige keer in de parlementaire geschiedenis dat dit gebeurde, was in 1966 in de zogenaamde ' Nacht van Schmelzer'. Toen werd een motie aangenomen die was ingediend door KVP-fractieleider Schmelzer, en die gericht was tegen het financieel-economische beleid van het kabinet-Cals. Cals²⁰ was een partijgenoot van Schmelzer²¹, en de KVP derhalve regeringspartij. De KVP stemde met de rechtse oppositiepartijen voor de motie, die met 75 tegen 62 stemmen werd aangenomen.

Ook de Eerste Kamer verwierp enkele keren de begroting. Toen dat in 1906 met de begroting van Oorlog gebeurde, leidde dit tot een kabinetscrisis.

Overigens verwierp de Tweede Kamer vóór 1848 al enkele keren begrotingen, waaronder de tienjarige begroting in 1829.

Meer over

• 1. 

  De Staatsregeling voor het Bataafsche Volk van 1 mei 1798 is te beschouwen als de eerste Grondwet van Nederland. Voor het eerst was er sprake van een eenheidsstaat, van burgerrechten en -plichten, en van een gekozen volksvertegenwoordiging. Uitgangspunt was de gelijkheid van alle burgers, ongeacht geboorte, bezitting of rang.
   
• 2. 

  De Grondwetsherziening van 1848 legde de basis voor ons huidige stelsel van parlementaire democratie. Niet langer was de Koning, maar waren de ministers verantwoordelijk voor het beleid. De Tweede Kamer kreeg veel meer invloed en werd bovendien rechtstreeks - weliswaar voorlopig nog door een beperkte groep kiezers - gekozen.
   
• 3. 

  Onder de Staten-Generaal verstaan we de Tweede en Eerste Kamer gezamenlijk. Formeel is er dan ook sprake van de Eerste Kamer der Staten-Generaal en van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Beide Kamers kunnen tevens in Verenigde Vergadering bijeenkomen.
   
• 4. 

  De Tweede Kamer is deel van de volksvertegen­woor­di­ging. Zij speelt een belangrijke rol bij de totstandkoming van wetten, controleert de regering en beslist over de vraag of een kabinet (of bewindspersoon) genoeg vertrouwen heeft.
   
• 5. 

  De troonrede is de rede die de Koning jaarlijks op de derde dinsdag van september (Prinsjesdag) voorleest. Hij geeft in de troonrede een uiteenzetting van het regeringsbeleid voor het komende jaar. De Koning schrijft de tekst van de troonrede niet zelf; dat doen de ministers. Het voorlezen van de troonrede vloeit voort uit artikel 65 van de Grondwet.
   
• 6. 

  De Miljoenennota geeft een overzicht van het budgettaire beleid van het kabinet voor het komende begrotingsjaar, inclusief meerjarenramingen. In de vorm van Vermoedelijke Uitkomsten bevat de Miljoenennota tevens geactualiseerde ramingen over de lopende begroting. De Miljoenennota wordt jaarlijks op de derde dinsdag in september (Prinsjesdag) door de minister van Financiën aangeboden aan het parlement.
   
• 7. 

  In de Rijksbegroting staan de verwachte verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van de rijksoverheid voor het komende jaar. De Rijksbegroting bestaat in feite uit een aantal afzonderlijke begrotingen (begrotingsstaten en toelichtingen), per ministerie en voor specifieke fondsen.
   
• 8. 

  Het samenstel van parlementaire rechten op het gebied van de Rijksbegroting wordt budgetrecht of begrotingsrecht genoemd. Zo moeten begrotingswetsvoorstellen (wijzigingsvoorstellen daarvoor) worden goedgekeurd door de Tweede en Eerste Kamer. Het kabinet is het parlement ook achteraf verantwoording schuldig over het gevoerde begrotingsbeleid. In tegenstelling tot de Eerste Kamer kan de Tweede Kamer de begrotingen ook zelf wijzigen (amenderen).
   
• 9. 

  In november 1925 viel het eerste kabinet-Colijn nadat de vier katholieke ministers hun ontslag hadden genomen. Reden was de aanvaarding op 11 november 1925 van een, de nacht ervoor ingediend, amendement-Kersten (SGP) waardoor op de begroting voor Buitenlandse Zaken de gelden voor het gezantschap bij de Paus werden geschrapt. Het amendement kreeg steun van regeringsfractie CHU.
   
• 10. 

  De Eerste Kamer is deel van de volksvertegenwoordiging en heeft met name een rol op wetgevend gebied. Over een wetsvoorstel moet, als de Tweede Kamer het heeft aangenomen, ook door de Eerste Kamer worden gestemd. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel nog tegenhouden.
   
• 11. 

  Na drie liberale kabinetten, die voor enkele belangrijke wetsvoorstellen geen meerderheid hadden kunnen krijgen, trad een overwegend conservatief minderheidskabinet op. Kabinetsleiders waren de conservatieve voorman Heemskerk en de meer antirevolutionaire Baron Van Lynden van Sandenburg. In het kabinet zat ook een conservatieve katholiek, Van der Does de Willebois. Het kabinet leidde een wankel bestaan, al waren er enkele successen.
   
• 12. 

  In de Algemene Politieke Beschouwingen (APB) worden in het parlement de hoofdlijnen van het kabinetsbeleid besproken. Daarbij wordt meestal veel aandacht besteed aan de overheidsfinanciën en sociaaleconomische onderwerpen. Er is zowel in de Tweede als Eerste Kamer een dergelijk debat, maar die in de Tweede Kamer heeft veel meer politieke betekenis.
   
• 13. 

  De Algemene financiële beschouwingen (AFB) zijn een belangrijk onderdeel van de begrotingsbehandeling. In de Algemene financiële beschouwingen, die normaliter enige weken na de Algemene politieke beschouwingen plaatsvinden, bespreekt de Tweede Kamer de financiële aspecten van de rijksbegroting. De minister van Financiën debatteert dan met de fractievoorzitters of de financiële woordvoerders van de diverse politieke partijen.
   
• 14. 

  Dit centrumlinkse kabinet van KVP, PvdA en ARP was het eerste sinds 1958 met de sociaaldemocraten. Minister-president was KVP-leider Jo Cals. Zijn kabinet volgde het kabinet-Marijnen op, zonder dat er tussendoor verkiezingen werden gehouden. Het kabinet-Cals stond bekend als 'kabinet van sterke mannen' en had bij zijn aantreden op 14 april 1965 veel ambities.
   
• 15. 

  Het slot van de algemene beschouwingen over de begroting voor 1967 in de nacht van 13 op 14 oktober 1966 staat bekend als de Nacht van Schmelzer. Het debat eindigde namelijk in de nachtelijke uren met de aanneming van een door KVP-fractievoorzitter Schmelzer ingediende motie, die door het kabinet-Cals tot motie van wantrouwen was verklaard. Die stemmingsuitslag leidde tot de val van het kabinet.
   
• 16. 

  De derde dinsdag van september is het Prinsjesdag. Normaal gesproken reed de koning op die dag in de Glazen Koets naar het Binnenhof en las in de Ridderzaal de troonrede voor. Zolang de verbouwing van het Binnenhof gaande is, is de Koninklijke Schouwburg in Den Haag tot ten minste eind 2028 de plaats waar de Verenigde Vergadering van Eerste en Tweede Kamer plaatsvindt en de troonrede wordt voorgelezen. In de troonrede staan de plannen van de regering voor het komende jaar.
   
• 17. 

  Amsterdamse wethouder van volksgezondheid, die in 1948 enigszins verrassend minister van Oorlog en van Marine werd in het Kabinet-Drees I. Charmante man, die oprechte belangstelling had voor het wel en wee van de militairen en vaak aanwezig was bij de ontscheping van gerepatrieerde militairen. Moest de Nederlandse defensie aanpassen aan de samenwerking in het Atlantisch bondgenootschap. Toen daarover te lang onzekerheid bleef bestaan, lieten KVP, VVD en ARP weten geen vertrouwen te hebben in zijn verdere plannen. Hij trad hierop af. Kon feitelijk niet op tegen Lieftinck en de chef van de generale staf Kruls. Werd na zijn aftreden lid van de Raad van State. Had grote culturele interesse.
   
• 18. 

  Na de Tweede Kamerverkiezingen van 1948 kwam een coalitie van KVP, PvdA, CHU en VVD tot stand onder leiding van PvdA-voorman Willem Drees. In het kabinet zaten naast de ministers uit de coalitiepartijen ook twee partijloze ministers. Er was geen formele binding van de fracties aan een regeringsprogramma, maar die hadden wel daarmee ingestemd. Het kabinet volgde vanaf 7 augustus 1948 het kabinet-Beel I op.
   
• 19. 

  VVD-politicus, maar zoon van een Haagse ARP-bestuurder en minister. Begon zijn loopbaan bij de VVD-Tweede Kamerfractie, onder meer als ambtelijk secretaris, en was daarna directeur van de Telders-stichting en medewerker van minister Wiegel. Na secretaris-generaal van Binnenlandse Zaken te zijn geweest, werd hij minister van Landbouw in het kabinet-Kok I. Startte een grootschalige saneringsoperatie in de varkenshouderij. Minister van Buitenlandse Zaken in het tweede kabinet-Kok. Werd in 2002 Kamerlid en in 2003 fractievoorzitter van de VVD. Mocht zich echter niet politieke leider noemen en stapte na de verloren raadsverkiezingen van 2006 op. Stond als burgemeester van Den Haag (2008-2017) goed aangeschreven bij de bevolking. Was in 2017 waarnemend commissaris van de Koning in Drenthe en van december 2017 tot juli 2018 waarnemend burgemeester van Amsterdam.
   
• 20. 

  Onderwijsminister en KVP-politicus, die korte tijd minister-president was. Begon zijn loopbaan als advocaat. Na twee jaar lidmaatschap van de Tweede Kamer staatssecretaris van jeugd en cultuur (en omroep). Tijdens zijn langdurige ministerschap van onderwijs (1952-1963) bracht hij vele wetten tot stand, onder andere over het kleuteronderwijs en het wetenschappelijk onderwijs. Was vooral de man van de 'Mammoetwet', een wet tot regeling van het gehele voortgezet onderwijs. Verdedigde dit omvangrijke voorstel in een urendurend betoog. Het in 1965 door hem gevormde ambitieuze kabinet viel in de Nacht van Schmelzer. Hij leidde daarna met Donner een staatscommissie over staatkundige vernieuwing. Gewiekst politicus en debater, die als 'beste jongetje van de klas' ook wel weerstanden opriep. Behoorde in de KVP tot de linkervleugel, maar bleef wel zijn partij trouw. Had een enorme werklust wat ten koste ging van zijn gezondheid.
   
• 21. 

  Leider van de KVP in de jaren zestig, toentertijd de grootste partij. Pragmatische christendemocraat, die na een ambtelijke loopbaan snel carrière maakte in de politiek, mede dankzij de steun van KVP-voorman Romme. Werd na staatssecretariaten in de kabinetten-Drees, -Beel en -De Quay eind 1963 fractievoorzitter. Speelde als zodanig een hoofdrol in de naar hem genoemde 'Nacht'. Een door hem ingediende motie leidde toen (14 oktober 1966) tot de val van het door zijn partijgenoot Cals geleide kabinet. Leidde daarna nog tot 1971 zijn partij en werd vervolgens minister van Buitenlandse Zaken in het kabinet-Biesheuvel. Charmante, hoffelijke man, die echter evenzeer als behendig machtspoliticus werd gezien. Door de cabaretier Wim Kan werd hij vanwege zijn rol bij de kabinetscrisis van 1966 omschreven als 'een (gladde) teckel met een vette kluif in zijn bek'.