Koning tussen twee vuren

Al vanaf 1795, toen het leger van Frankrijk te hulp schoot om de Bataafse Republiek¹ te grondvesten, was de invloed van dat land op Nederland goed merkbaar. Naarmate de macht van Napoleon groeide en zijn plannen grootser vormen aannamen, wilde hij meer greep hebben op de politiek en vooral ook op het geld van de Republiek. De benoeming van Lodewijk Napoleon tot koning was een stadium in dit proces.

Lodewijk werd door zijn broer goed geïnstrueerd voor zijn nieuwe taak. Tijdens het koningschap hield de keizer met behulp van zijn ambassadeur bovendien voortdurend een oogje in het zeil. Met ongevraagde adviezen en zo nodig met gedoseerde woede probeerde hij Lodewijk op het rechte pad te houden.

Het is goed steeds te bedenken dat Lodewijk nog maar zevenentwintig was toen hij koning werd en pas eenendertig toen hij aftrad. Hij kreeg te maken met oudere en ervaren Nederlandse bestuurders. Die hadden een uiteenlopende politieke achtergrond. Maar van de meesten stonden achter de verlichte idealen van eenvoud en overzichtelijkheid in het bestuur. Ook behoorden zij in meerderheid tot de gematigde groepen die in 1801 het voortouw hadden genomen. Het aloude duw- en trekwerk om gezamenlijk tot een werkbare overeenstemming te komen, was hen niet vreemd. Zij vormden het tweede vuur dat Lodewijk bedreigde.

In die situatie begon de intelligente en op snelle oplossingen gerichte koning aan de uitvoering van zijn eigen programma. Hoewel hij vaak sprak over respect voor de Nederlandse aard, liet hij zich toch sterk leiden door Franse voorbeelden. Intussen was hij wel aangewezen op samenwerking met zijn ministers, met de Staatsraad² en met het Wetgevend Lichaam³.

Ministers werden in die tijd beschouwd als de hoogste ambtenaar, in feite een commies, een dienaar. Als zodanig waren ze verantwoordelijk voor alles wat er op hun departement gebeurde, zowel de successen als de fouten, want de koning was onschendbaar. Ministers mochten wel voorstellen doen, maar Lodewijk nam de beslissingen. Verder waren ze vooral goed voor de uitvoering van wetten en besluiten. De koning koos over het algemeen uitstekende vakministers, maar kon er niet tegen als ze een eigen mening ontwikkelden of met zaken talmden. Geen wonder dat hij vaak van bewindslieden veranderde, net zoals later koning Willem de Eerste⁴ zou doen.

De voltallige Staatsraad werd voorgezeten door de koning zelf. De voorbereiding van wetsontwerpen en regelingen gebeurde in secties met een eigen voorzitter. Soms bestond het resultaat een ontwerp-tekst, soms uit een rapport. Maar de koning was daaraan niet gebonden. Hij nam de besluiten. In de praktijk sloeg de staatsraad regelmatig een andere richting in dan de Lodewijk voorzien had. Met allerlei trucs maakte hij daaraan dan weer een eind. Intussen werkte de staatsraad toch wel zo vertragend dat de koning de heren een keer kwaad verbood ooit nog de woorden "wijzer" en "meer verlicht" te laten vallen.

Als een wetsontwerp met een memorie van toelichting eenmaal klaar was, kwam het Wetgevend Lichaam aan zet. Op papier had het weinig in de melk te brokkelen, omdat het een wetsvoorstel alleen in zijn geheel kon aannemen of verwerpen. Om toch wijzigingen af te dwingen, moest dus een tactiek worden ontwikkeld. Deze was even simpel als doeltreffend. Aan de koning werd meegedeeld dat het Wetgevend Lichaam een wetsvoorstel helaas, helaas wellicht zou moeten verwerpen. Dan vond een conferentie plaats van enkele afgevaardigden van het Wetgevend Lichaam met de koning en de betreffende ministers. Daar werd een compromis bereikt en gezichtsverlies vermeden, waarna het Wetgevend Lichaam een "definitieve" beslissing nam om de wet aan te nemen.

Omdat de wensen van keizer Napoleon en de belangen van het koninkrijk Holland vaak botsten, zat Lodewijk Napoleon gedurig klem. Op een aantal punten werd hij door de Nederlanders ook gedwongen in de wet- en regelgeving af te wijken van zijn Franse voorbeelden. Zo is hij er bijvoorbeeld nooit helemaal in geslaagd de Franse regeling van het binnenlandse bestuur in te voeren. Deze was immers gebaseerd op eenhoofdige macht in een provincie of gemeente, rechtstreeks ondergeschikt aan de monarch. Maar dat stuitte op de diepgewortelde Nederlandse traditie van collegiaal bestuur en federalisme.

Desondanks kwam de koning een eind! Toch klaagde Lodewijk juist in dit verband over de grote inertie die hij bij de Nederlandse bestuurders waarnam. Pas onder Willem de Eerste, en eigenlijk door toedoen van Thorbecke⁵ in de grondwet van 1848, zou een nieuw evenwicht tot stand komen.

door dr. Joke Roelevink, Instituut voor Nederlandse Geschiedenis

Meer over

• 1. 

  Onder de Bataafs-Franse tijd verstaan we de periode tussen 1795 en 1813 waarin de Nederlanden onder Franse invloed stonden. Tot 1806 is er sprake van een overwegend Nederlands bestuur, daarna nemen de Fransen de touwtjes zelf in handen, eerst onder koning Lodewijk Napoleon en vanaf 1810 door inlijving bij het Franse keizerrijk.
   
• 2. 

  De Staatsraad was het advieslichaam van koning Lodewijk Napoleon. Zij was de voortzetting van de Staatsraad uit 1805. De Staatsraad adviseerde over alle wetsvoorstellen en over andere bestuursaangelegenheden. Alle wetsvoorstellen moesten voor advies eerst aan de Staatsraad worden gezonden, voordat ze behandeld werden in het Wetgevend Lichaam.
   
• 3. 

  Na het decreet van 5 juni 1806 en een tussen Frankrijk en de Bataafse Republiek gesloten verdrag werd het Koninkrijk Holland in het leven geroepen, met aan het hoofd koning Lodewijk Napoleon. Op grond van een grondwet werd wederom een Wetgevend Lichaam ingesteld, dat echter een vrij zwakke positie had en weinig vergaderde.
   
• 4. 

  Koning Willem I regeert als een verlicht absolutistisch vorst: hij bepaalt het beleid, neemt besluiten en is verantwoordelijk voor de financiën, en hij benoemt en ontslaat de ministers. Die ministers zijn alleen aan hem verantwoording schuldig en zijn in feite 'ambtenaren'. De koning heeft het beste voor met het land, zo bevordert hij handel en industrie en zorgt hij voor aanleg van kanalen.
   
• 5. 

  Liberale staatsman. Hoogleraar in Gent en Leiden, die als voorzitter van de Grondwetscommissie in 1848 grondlegger was van onze parlementaire democratie. Kwam als Tweede Kamerlid al in 1844 met acht medeleden met een voorstel tot herziening van de Grondwet in democratische zin. Werd in 1848 door koning Willem II gevraagd een liberale Grondwet te ontwerpen. Hierdoor kwamen er rechtstreekse verkiezingen en ministeriële verantwoordelijkheid en werden parlementaire rechten uitgebreid. Leidde daarna drie keer een kabinet, waarbij hij onder meer de Kieswet, Gemeentewet en Provincie Wet tot stand bracht. Legde daarmee ook de basis voor de bestuurlijke organisatie met drie bestuurslagen. Zijn tweede kabinet zorgde voor instelling van de HBS en aanleg van de Nieuwe Waterweg. Had niet de sympathie van koning Willem III. Hoewel hij veel medestanders later van zich vervreemdde en soms weerstanden opriep, was hij ongetwijfeld de grootste staatsman van de negentiende eeuw.
   
• 6. 

  Op 23 juni was het 200 jaar geleden dat Lodewijk Napoleon, de broer van de Franse keizer Napoleon, als koning zijn intrede in ons land deed. Hoewel hij een buitenlandse vorst was, kan hij toch als eerste nationale vorst worden gezien. In zijn regeerperiode werd de kiem gelegd voor onze latere monarchie. Willem de Eerste kon in 1813 als het ware in de voetsporen van Lodewijk Napoleon stappen.